从国务院1978年恢复工商总局建制开始，工商行政管理工作逐步走上正轨。但是作为行政执法部门的工商部门还履行了不少非执法的职能。这一时期工商行政管理工作主要针对集贸市场和个体、私营经济。工商部门不仅承担规范市场经营的职能，而且对集贸市场和小商小贩进行直接的管理。例如，在集市贸易管理方面，这些“职能”包括集贸市场的投资、建设以及市场的清洁卫生、水电，等等。直到20世纪90年代中后期才放弃其市场“经营”和“服务”的职能。[10]工商总局答复经历了从无到有、逐步增多的起步阶段。工商总局答复中体现出来的行政管理更多体现了权力本位的惯性，主要表现在：
（1）行政执法的依据基本上并不是法律、法规，而大量依据以通知、规定等非正式法律文件形式出现的政策，有些甚至笼统规定“有关政策”，体现了以权力为中心的管理模式。例如，1987年12月24日，国家工商行政管理局就党政机关离退休专业人员能否从事个体经营的问题的答复，所根据的就是国务院发布的《国务院关于进一步推进科技体制改革的若干规定》等文件精神。[11]又如，国家工商行政管理局1988年8月25日答复重庆市工商行政管理局中就指出：“凡销售冒牌商品、假商品和劣质商品未构成上述四种行为的，不按投机倒把定性处罚，但可以按其他有关政策规定予以处理”。[12]
（2）政府权力界限不清，且异常强大，甚至带有裁判民事权利的司法属性。例如，1989年6月29日，国家工商行政管理局向四川省工商行政管理局作出的答复认为，工商行政管理机关可以对不具备企业法人条件的企业和经营单位以自己名义签订的合同以及未经所属法人事前明示授权或事后明示追认的合同确认无效。[13]因为根据1981年《经济合同法》的规定，工商行政管理部门作为合同管理行政机关与人民法院共同具有无效合同的确认权。
（3）实践中权大于法的思维还在一定范围内上客观存在。例如，国务院1987年颁布实施的《广告管理条例》增加了禁止烟草广告的规定。一些地方希望给予法外的特殊政策，允许广播电台、电视台播放国内外卷烟广告，而向国家工商局请示。国家工商局为此请示国务院办公厅后作出批复：“应在全国范围内统一执行《广告管理条例》”，而不允许地方可以在法外寻求特权。[14]
由此可见，这一时期工商行政管理部门的行政职能异常的强大，明显带有权力本位的特征。行政权相对于立法和司法，具有巨大的自由空间。工商总局答复本身也可以看成是行政权力的体现。这些权力本位的特点具有深层次的社会背景和原因。具体而言包括以下几方面：(www.xing528.com)
第一，计划经济下行政指令式管理模式的延续。从原有的计划经济体制向市场经济转变的过程中，政府职能和管理模式的转变并不是一蹴而就的，必然存在其历史延续性。也就是说，在改革开放的初期，政府部门的职能定位、管理手段还会受到原有计划经济下的以行政指令、政策为特征的行政权力本位模式的影响。尽管政策层面放开了诸多限制，但是人们的思维和行为模式还会停留在原有的惯性做法之上。在计划经济下，行政指令和国家调控作为基本的行为模式，行政的手几乎渗透到社会的方方面面。即便是行政执法，执行的依据更多体现为政策。工商行政管理部门也不例外。
第二，改革之初，法治的前提——“有法可依”尚未实现，法律的缺位成为常态。尽管改革开放后，全国人大加快立法进程，但是仍难以满足这一时期与工商行政管理的实际需要。这一时期工商行政管理部门执行的大多为国务院及其部委的通知、意见和政策。这些通知或者指示甚至创设了行政处罚和行政审批事项。工商行政管理部门并不是不想执行法律，而是存在“无法可依”的情况，法律处于缺位的状态，只能以部门文件、通知、政策等形式替代。例如，当时工商部门执法的主要依据是国务院1981年1月发布的《关于加强市场管理打击投机倒把和走私贩私活动的指示》；集贸市场管理的主要依据是党的十一届三中全会公报有关“社员自留地、家庭副业和集市贸易是社会主义经济的必要补充部分，任何人不得乱加干涉”的规定以及党的十四届四中全会通过的《关于加快农业发展若干问题的决定》。
第三，法律规范本身的推波助澜。行政机关不仅根据政策、意见办事，而且可以“依法”创设执法依据。例如，1987年的《投机倒把行政处罚暂行条例》不仅赋予工商部门查处违法经济行为的职权，而且还赋予省级以上工商部门认定“其他投机倒把行为”的裁量权。这实际上是在变相的赋予执法机关创设行政处罚的权力。实践中，工商总局以答复的形式将经销无合法来源进口商品的行为、[15]经营限制进口废物行为、[16]非法收购鲜茧的行为、[17]销售陈化粮[18]等经营行为认定为投机倒把，并要求下级工商行政管理部门予以处罚。直到2008年1月，国务院宣布该条例失效，该条例才停止适用。
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