第二节：答复中的行政变革历程

从历史源流上看，工商总局答复与我国古代社会中的某些制度具有相似性。例如，云梦秦简中包含的“法律问答”被认为和秦律具有同等的法律效力。类似的还有唐律疏议中的“问答”、明律中的“笺释”等。这些古代的制度具有典型的官方色彩，是实现官府管理的重要手段。

改革开放后，经济的发展推动了政府职能的转变，其间经历了多次政府机构改革，国家工商行政管理总局逐步被确立国务院主管市场监督管理和行政执法的直属机构地位。工商行政管理机关作为政府的重要职能部门，在社会、经济及法律的推动下，正逐步走向现代民主所要求的法治政府。在这一过程中，工商总局针对具体执法事项所作出的答复，尽管留有我国传统社会治理模式的痕迹，而且与计划经济体制下行政指令具有某种相似之处，但其在执法实践中逐渐形成了法律政策，起到了统一、规范和指导全国各层级工商行政管理部门行政行为实施的作用。工商总局答复能够在一个侧面反映我国行政权力在改革开放以后逐步法治化的历史演变。因此，对工商总局答复的研究，对于进一步完善行政法治研究具有重要的现实意义。

对工商总局答复的整体把握可以从两个方面展开：一方面可以按照年度进行统计，能够大致了解每年制定数量的发展变化。据不完全统计，^[9]1978年至2014年期间制作的工商总局答复共计793件，按照制作年份的汇总分布情况如下图：

工商总局答复件数汇总（1978年—2014年）

另一方面可以按照历年来对答复进行清理的历史，能够对工商总局答复存续变化有大致的了解。按照清理方式的不同，大致分为全面清理和非全面清理两类。前者是指对现存的答复全面的梳理，并按照清理后的法律状态分别列举、公布；后者主要是指仅按照要求废止部分答复等规范性文件。全面的清理能够使我们从大体上了解某一历史阶段有效的答复数量分布情况。截至2014年底，工商总局作出的涉及答复的规范性文件清理共10次，其中，全面清理4次，分别为1992年、1998年、2010年和2014年。具体情况见图表：(www.xing528.com)

注：1992年清理的统计未包含6件准备修改的答复。1992年、1998年清理不区分“失效”和“废止”。

从每年制作的数量上看，工商总局答复经历了从改革开放初期的探索阶段，然后在20世纪90年代得到不断的发展，到2000年左右达到顶峰，而后迅速回落，从2004年开始，每年基本维持在20件以下。从历年的清理情况看，尽管经历了多次的清理，但是有效的工商总局答复总体上基本呈逐步上升的趋势。至2010年确认有效的答复超过300件。尽管2014年的清理使得继续有效的答复在数量上与最高值出现了较大幅度的下降，但仍保留了146件。这一数量与20世纪90年代中期的水平相仿。目前，工商总局答复虽然在总量上并非历史的高点，但仍保持相当的数量，对行政执法具有相当大的影响力。

为了能够更好地分析工商总局答复中历史发展的脉络，我们以1989年《行政诉讼法》的颁布实施和2001年前后中国加入世贸组织作为两个关键节点，大致分为三个历史阶段，每一个阶段大致以10年左右为跨度。之所以以这两个节点作为分割的时间节点，首先，是考虑到这两个时间点对于法治建设的重要意义。1989年《行政诉讼法》的颁布实施对于行政法治建设的重要意义以及其对行政执法产生的重大影响。2001年中国加入世贸组织，意味着中国政府必须履行入世承诺，厘清政府与市场的关系，通过政府改革逐步实现市场经济条件下法治政府的要求。其次，这一分割与我国改革开放以后社会经济的发展阶段具有某种契合度。改革开放后至20世纪90年代初，中国的经济发展到了阶段性的关键阶段，邓小平同志的“南方讲话”进一步推动了改革的发展。而在世纪之交，“依法治国”作为一种治国方略写入我国的宪法，依法行政、推动法治政府建设在此后的发展中取得了长足的进步。

通过这三个历史阶段工商总局答复的梳理，我们可以从中基本看出行政权力的历史变化，具体为：第一阶段为改革开放初期从无到有的摸索起步阶段，大致表现为以权力本位的特点，其时代背景是改革开放后，经济领域逐步放开，正处于探索建立社会主义市场经济的阶段。第二阶段从20世纪90年代初到世纪之交，我国的经济处于高速发展的阶段，这一时期每年制作的答复数量呈现出爆发式增长，最高的一年近80件。权力本位的特点仍很明显，但是随着法制的完善，行政机关依法履职而引发的答复越来越多。第三个阶段，从21世纪开始至今，工商总局答复每年的制作数量经历了高位迅速回落，呈现出平稳发展的趋势。在法治化的进程中，工商总局答复更多的体现出行政机关对法律的执行，而弱化了法的创设功能。