苏力在《司法过程的性质》前言中指出：“法学的发展至少并不为学院里的学者所专有，不是来自概念、理论的演绎或照搬；相反，法学发展的真正源泉，法律真知的真正来源，必定是法律的实践和社会现实”。[2]因此，法律实践对于法律的发展以及法学的研究具有重要的意义。本书所关注的是实践中常见的一种法律文件形式——由行政机关制作的答复。这一类文件通常表现为上级行政机关针对下级行政机关请示或者其他国家机关等单位询问所作出的，与其职能有关的答复性函件，形式包括答复、批复、答复意见等文件类型。实践中较为常见的是在全国范围适用的由国务院部门（包括部委和直属机构）所作的答复（以下简称部门答复）。例如《国家发展改革委办公厅关于对价格欺诈行为定性有关问题的复函》（发改办价监［2014］1555号）、[3]《人力资源社会保障部办公厅关于职工基本养老保险关系转移接续有关问题的函》（人社厅函［2013］250号）[4]等等。这些答复有的可以从这些部门的网站上能够找到，有的刊登在与部门有关的刊物上、[5]司法文件选编以及法律法规汇编之中。[6]
实践中，立法机关和司法机关也会制作类似的答复，有不少这类文件汇编已出版发行。例如，全国人大常委会法制工作委员会编纂的《法律询问答复汇编》、[7]最高人民法院主编的《解读最高人民法院请示与答复》。[8]由于国务院部门答复涉及部门众多，数量相当庞杂，集中统一整理汇编的难度较大，因此，几乎找不到对所有部门所作的答复进行完整编撰出版的文献资料。[9]
然而，行政部门所作的答复对于行政执法却具有重要的现实意义。如在著名的“赵C”案中，公安部曾专门对江西省公安厅的请示作出答复，明确了姓名登记应使用规范汉字，而当时的法律并未明确作出规定。[10]这一答复为全国公安部门统一姓名登记提供了事实上的依据。由于对法律条文本身存在不同理解或者法律本身存在空白、漏洞，不同的执法人员对某一问题往往存在不同的认识，容易导致执法上的不一致、不协调。国务院部门答复通常针对实践中的具体执法问题，在效果上能够实现执法的统一。对于具体的行政行为而言，部门答复在此过程中发挥的作用可能比法律法规更为直接。作为基层具体的执法者而言，在具体的执法中可能并不会去过多的关注缺乏具体化和操作性的法律法规，而是更倾向于直接寻找这些行政答复等“法”外的规则。由此可见，这些由行政机关制定的规则实际影响着具体的行政行为实施，成为了“不是法的法”。
之所以“不是法”，主要基于两方面的考虑：一是在现代民主国家中，立法通常指代表民意的国家机关（如议会、人民代表大会）制定的法律。而根据权力分立或者分工的要求，行政机关行使的行政权必须依据立法机关制定的法律。行政机关不应当既是法律的制定者，又是法律的执行者。显然，行政机关的这些答复并不是由代表民意的机关制定，因此，不属于“立法”的范畴。二是根据我国现有的法律规定，也不属于法规范中的“法”。《立法法》是一部关于国家立法制度的重要的基本法律，有利于规范立法活动，健全立法行为。《立法法》规定的调整的立法形式包括法律、行政法规、地方性法规、自治条例和规章等，并未包括行政机关作出的答复。即便是具有规章制定权的国务院部门作出的答复，由于制定程序、具体要求等都与规章的制定不符，因此，并不属于立法法规定的规章，不具有规章的效力。(https://www.xing528.com)
之所以是“法”，主要也基于两方面的考虑：一是部门答复实际影响着具体的行政行为的行使，成为实施行政行为的规则或依据，是“活着的法”。由于这些答复的内容涉及行政执法中的某一具体事项，因此，基层执法单位在遇到类似问题的时候，就会以此为依据作出具体行政行为。例如，本书前文所讲的“赵C”案中的公安部批复，不仅对该案有指导作用，而且对今后公安部门处理姓名登记事项的行为具有指导作用。二是权威部门的法律汇编也将部门答复作为编辑的对象。国务院法制办编著的《行政法律全书》[11]将部门答复单独归入“询问答复”，作为与法律、行政法规及文件、部门规章及文件并列的类别。公安部法制司编著的《公安法规汇编》[12]中，公安部批复答复等文件归入“规章及法律解释”一类。国家工商局条法司编的《工商行政管理法规汇编（1990）》将部门答复编入规范性文件，并在前言指出汇编（包括答复）为各级工商行政管理部门的工作提供了依据。
相对于立法和司法，行政活动不仅在体量上十分庞大，而且涉及社会生活的方方面面。因此，部门答复在实践中发挥的作用不仅是实在具体的，而且影响的社会范围较广。毋庸置疑的是，部门答复对于促进行政机关行政行为的统一性具有积极的意义。但是从另一方面讲，我们应当注意到，实际发挥影响的部门答复，并不是法的正式渊源。由于其制定机关本身属于行政机关，出于对行政权滥用的疑虑，这些答复本身的合法性饱受质疑。现实中的部门答复在理论上和实践中引发了诸多亟待解决的法律问题。具体而言，主要包括三方面的内容：一是必要性问题。例如，部门答复这种实践中的制度是如何产生的，产生的原因是什么，为解决实践中的什么问题，在推动法治政府建设和推进依法行政的过程中，行政答复制度是否仍有必要？二是地位或者性质问题。例如，部门答复这种法律形式的法律属性是什么，究竟是隶属于立法行为，还是法律解释行为，抑或是行政机关内部的规则，部门答复对行政行为产生效力的基础和范围是什么，并能够作为行政行为合法性的依据？三是如何规范的问题。主要是在依法行政背景下，本身存在哪些不足和问题有待改进，在现有的法律框架内，部门答复可以纳入哪些法律规定进行规范以及如何规范，哪些部门和单位可以对部门答复进行监督审查，监督审查的程序和标准是什么？
部门答复所引发的上述问题，并不仅限于部门答复，而在更大范围内具有一般意义和普遍价值。部门答复是由行政机关制定的规则，通常被归入规范性文件，同时其主要围绕实践中遇到的具体履职问题，与其他规范性文件，特别是单纯自上而下的工作布置或者要求类的规范性文件存在很大不同。理论上和实务中对于由行政机关制定的此类规范性文件的正当性存有较大争议。毕竟在我国《立法法》规定的法律规范框架中，行政机关制定的仅限于法规和规章，并不包含规范性文件。部门答复在理论上有时又被界定为法律解释，但最近《立法法》的修改部分吸收了1981年全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》，只是增加了最高人民法院和最高人民检察院的应用法律解释，并未规定国务院及主管机关有权作出应用法律解释。尽管原来的《立法法》并没有规定行政机关具有规范性文件的制定权，但这并不影响实践中规范性文件的大量存在。可以预见的是，即便修订后的《立法法》并未规定行政机关的法律应用解释，这也不会阻碍实践中行政解释的存在及其实际发挥的作用。对于实践中存在的大量由行政机关制定的一般规则，不仅我们的法律规范没有准确地予以界定，而且理论上也陷入对其法律地位的争论之中。在“法”与“不是法”之间，我们的法律制度并没有找到很好地对其规范和控制的解决方案。因此，无论是理论还是立法，都需要重新认识和界定行政机关制定的这类规范性文件，并在此基础上实现对其有效的法律控制。这样的研究不仅具有重要的理论学术价值，而且在改进政府运行方式、促进法治政府建设、推动依法行政等方面具有重要的现实意义。
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