必要性：建立健全的森林巨灾风险保障体系

与其他保险业务相比，森林巨灾的灾难特征非常显著。首先，森林受巨灾影响的概率大。虽然在整体分布范围上森林的分布具有广阔性和分散性，但在局部范围内却呈现出集中性，这与各种自然地理环境有关，例如土壤，气候和森林生长所需的地形等等。一旦发生灾害，很容易由点及面扩散开来，形成区域性的损失。在同一风险事故中，许多森林保险参保主体将遭受损失，损失程度高度相关。如受到森林火灾，虫害，洪水，干旱等的袭击，将给相关地区的林业生产经营带来连锁损失。受当前的制度，政策，技术，市场等客观因素的制约，中国在森林灾害风险管理方面仍存在诸多不足，在面对自然灾害，特别是巨大的森林自然灾害时，往往捉襟见肘。其次，林业生产抵御灾害的能力很差，而且森林生长和分布的时间与空间特征决定了灾害损失风险很难在林农之间进行分散和转移，灾害造成的损失程度非常严重。在发生重大自然灾害或气候条件异常变化的情况下，森林巨灾造成的损失难以避免。最后，森林巨灾风险以及损失的可测性差。由于不同地区森林面临的灾害风险程度各不相同，各类森林灾害损失的历史统计数据也不完整准确，所以很难准确确定反映森林灾害损失真实情况的森林保险费率，加之森林植被种类、面积、密度、林龄以及管理和保护措施不一致，因灾导致的损失程度也难以度量。此外，由于森林巨灾损失程度严重，风险高，相应费率也就高，对广大林农来说难以负担。所以，完全采用森林保险的既定模式不能实现森林巨灾风险的分散和转移，必须探索更高层次的风险分散手段。

在当前我国政策性森林保险低保额、低费率运行的机制下，不管是林业经营主体还是商业性保险公司对参与和开展森林保险的积极性并不十分高涨，森林保险经营具有较大的不确定性。为提高保险经营主体的经营意愿，政府必须要发挥其公共职能，为保险公司在巨灾风险下能够持续经营森林保险提供政策支持和资金保障。近年来，我国一些地区探索建立了相应的森林保险巨灾保险风险补偿和转移机制，如江西，福建等省（区）已建立森林保险巨灾风险准备金，实现一定赔付范围内的统筹安排。但是，这种制度安排有一定的局限性。第一，森林巨灾风险基金的规模有限。如：福建省在5000万元森林保险补贴预算中，由省级财政安排了2000万元作为森林综合保险风险补偿金，上年度结余结转下年度使用，年度总额保持在2000万元；湖南省根据保费收入的25%提取灾害风险准备金，按照相应的比例扣除服务费后，其余部分将转为生态公益林巨灾风险准备金，逐年滚存；江西省也建立林业巨灾风险准备金制度，将承保机构当年盈余扣除业务服务费后的剩余部分，全部转为公益林统保巨灾风险准备金，并逐年滚存；另外，四川、海南、吉林等省份也先后建立巨灾风险准备金制度，要求承保机构按照森林保险保费总额的25%计提巨灾风险准备金。这样的数额和积累方式，使得基金积累至特定规模需要一定的时间，在此期间对于突发的大范围的巨灾造成的损失仍然很难完全化解。第二，建立森林巨灾风险基金对地方政府的财政实力要求过高，财政支出能力较弱的省份难以承受，运作模式难以在全国范围内推广。第三，现已建立的森林巨灾风险基金只是各省根据本区域范围内的实际情况而做出的安排，仅适用于各省（区）内森林巨灾风险在时间维度进行纵向分摊，无法实现风险在全国范围内的横向分散化解。(www.xing528.com)

由于巨灾风险具有集中性和损失巨大性的特点，所以世界上灾害频发的国家和地区在建立巨灾保险基金时都采取政府与商业保险公司合作的模式。一般由政府制定具体的实施办法，国家财政提供资金支持，商业性保险公司广泛参与，用市场化的运作方式，协调各利益方参与到巨灾风险基金的管理中来。因此，从长期可持续发展的角度出发，结合外国政府和保险公司的经验，我国也可以考虑建立由中央政府支持的森林巨灾风险基金，专业管理，盈余滚存和有针对性地使用巨灾风险基金。