基本制度设计：我国森林保险立法8.1.2版

8.1.2.1　明确森林保险立法的立法目标和立法原则

立法应首先明确森林保险的政策性。只有确立了森林保险的政策性，才能逐步解决森林保险本身政策性目标与实践中经营者的商业化目标的矛盾；才能使政府为了实现森林保险的政策性目标，发挥其应有的主体作用，加大对森林保险的支持力度，扩大森林保险的供给能力，刺激森林保险的有效需求。其次，立法应要求森林保险的经营管理必须符合其自身的目标与设立目的。实施政策性森林保险是国家宏观调控政策的重要组成部分，是国家发展林业经济、保护生态环境的重要手段之一。因而对森林保险立法必须依据调控政策的目标和要求，从我国的国情出发。基于这样的原因，我国森林保险的立法目标可以为以下三个方面：推动林区和林业发展，保障林农的经济收入稳步增长；以森林保险作为林业支持政策，促进林业的可持续发展；以森林保险作为支林性收入再分配手段。

在森林保险的立法原则上，由于森林保险与一般商业保险的必然联系，森林保险的立法原则与《保险法》的立法原则存在着相通之处，可以借鉴《保险法》原则中适合森林保险的部分内容，如诚实信用原则、保险利益原则、保险业务专营原则和本国投保原则等。但是由于森林保险不同于商业保险的特性，森林保险立法还应着重体现以下几个特殊的立法原则。

一是非营利原则。即森林保险补偿应以整个社会为核算单位。森林保险开展的目的应着眼于保护森林、保障林业经济的顺畅运行，着眼于社会效益的最大化，而不是个人利益最大化或是公司利益最大化。应将政策性森林保险业务的经营亏损计入社会总成本中，运用风险补偿基金加以补偿。保护森林不仅是林业的一项事业，而且是整个社会的责任，将森林参加保险，由林业一家承担风险转为整个社会共同承担森林风险，更好地保护森林。

二是基本保障原则。根据我国林区的经济发展现状，森林保险业务的开展必须考虑保险公司与林业生产经营者的承受能力。要科学合理地制定森林保险的费率，费率过高林农受支付能力限制交不起，费率低了保险公司赔付多，要亏损。另外，在保障范围的确定上，要根据森林保险的发展以及我国林业经济的发展阶段来定，初期采取“保成本”的原则，保障林农的基本投入费用，并规定适当比例的免赔额度，既可促使保户提高保险标的管理责任心，防止道德危险，又可保障林业生产经营者受损时能迅速得到补偿，恢复生产，继续保持森林良好生态效应的发挥。后期随森林保险市场的逐渐成熟，可稳步开展收益保险、产出保险等险种。

三是强制保险与自愿保险相结合的原则。鉴于森林保险社会效益高而自身效益低这一特性，实行强制保险与自愿保险相结合的原则。一方面强调森林保险的强制性，使森林保险更适合大数法则规则，可以尽可能地扩大同质标的物的投保规模，尽可能在空间和时间上进行分散风险，以保证林业生产经营的稳定性。另一方面，由于森林灾害的种类繁多，地区间、林种间分布不同，森林保险可开设的险种也十分广泛，这意味着把全部森林保险都纳入强制保险的范畴是不可能的，也是没有必要的。加之受政府财政支出能力的限制也决定了不可能毫无选择的把全部森林保险都定性为强制保险。只能采取“基本险+附加险”的实施方式，对基本险实行强制投保，而对附加险则实行自愿参保。

四是政府扶持原则。实践表明，森林保险单纯由商业保险公司经营，其结果只能是陷入供需双冷的困境，这是由森林保险的准公共物品性质决定的。因此在森林保险的立法中必须要将森林保险与普通商业保险分开，形成政策性保险独有的运作体系和操作模式。政府扶持原则上要求国家对森林保险给予经济上、法律上和行政上的必要支持，加强相关投入，出台相关法规，监督协调森林保险和其他各方面的关系。这一原则对于森林保险的发展是必不可少的，也是森林保险健康发展的必要保证。

五是循序渐进原则。从森林保险法的法律体系讲，该法需对森林保险的性质、保障范围、经营原则、政策性业务与商业性业务的划分、经营主体的组织形式、各级政府的管理职能和作用、保险费率形成机制、再保险机制、政府各部门的协调机制等内容加以明确。但由于森林保险立法需要森林保险实践对上述问题有一个准确的印证，需要保监会与税收、财政、金融等部门加强沟通协商与研究，所以我国的森林保险立法不会是一蹴而就的过程。现阶段可先根据《农业法》《保险法》和即将出台的《农业保险法》，以及促进森林保险发展的国家和地方性政策措施，制定部门规章或行政法规，解决森林保险急需规范的问题，为制定《森林保险法》创造条件。

六是因地制宜原则。因地制宜原则应该是地方层级的森林保险规章制度中应该着力体现的。地方性的森林保险规章制度及政策性文件可根据这一原则具体规定本级政府森林保险的补贴比例、强制保险与自愿保险的险种、条件等，以突出地方特色。还可根据不同的林种、树种和价值以及所处的地区分别确定不同的保额和保费。

8.1.2.2　界定森林保险的性质、适用范围及其实施方式

森林保险性质和适用范围的界定是下一步确定森林保险经营的主体、森林保险经营模式、森林保险相关制度的基础，因此，我们必须加以明确。首先，要明确森林保险的政策性性质。这是森林保险法律对森林保险性质的必要定位，也是森林保险与一般商业保险的重要区别，是森林保险从一般保险分离出来单独立法的重要依据。我们前面已经从经济学角度分析了森林保险具有的公共物品的性质。高风险、高损失率和高费率所导致的参与率低、赔付率高、逆向选择等情况往往使得大多数保险公司不赚反赔。因此，我国只能采取财政支持下的政策性森林保险运作模式。

森林保险最突出的性质就是政策性以及其准公共物品的属性。所以在森林保险立法的过程里，森林的政策将会影响它的性质界定，很多人认为森林保险和其他一般的商业险并没有什么区别，所以适用普通的商业保险法，这种观点错误在于否定了森林保险法律法规独立存在的价值和意义。森林风险较大且损失程度难以判定，尤其是发生严重的灾难性事故。以上原因决定了政策性属性是森林保险的特殊属性，其与普通的商业保险在本质上有区别，需要将其进行区分。

其次，应根据我国的国情确定我国森林保险的范围。从适用的主体范围上，我国的森林保险法适用于国内从事森林保险业务的国家机构、商业保险公司及森林保险合作社和互助组、森林保险互保协会等各类森林保险组织，以此来鼓励各类保险机构经营森林保险；从可保的风险范围上，我国森林保险的范围可定为森林灾害财产损失险，并根据各地森林灾害情况变动调整这样一个弹性保险标的。

最后，明确森林保险的实施方式。针对这个问题，文章在前面已经做过相关分析，我国的森林保险业务可以分为可商业化运作的商业性保险和无法商业化运作的政策性保险两类，而其中政策性保险可以分为一级政策性保险，二级政策性保险。一级政策性保险是指关系国计民生的基本险，它享受国家的保费补贴，保险公司的经营管理费用补贴，营业税、所得税的减免；二级政策性保险是指除一级政策性保险以外的政策性保险，它只享有以上税收优惠但无相关的补贴。另外，这种一级、二级政策性保险的范围不是固定的，我们可以在国力强大的情况下逐步改变其范围，扩大补贴的范围，加大扶持的力度。这种实施方式下，一级政策性保险强制投保，将二级政策性保险与有关林业的其他补贴挂钩。采用这种分级保险的方式，在森林保险的发展初期有重点、有选择性的开展森林保险业务，在逐步完善、发展之后再进一步扩大政策性森林保险的范围。

8.1.2.3　细化森林保险的具体运作环节

规定森林保险的经营细则，包括针对森林保险投保主体的投保方式、保险金额、保险费率、保险责任、保障范围、承保理赔服务、免责事项及保费的缴纳方式等；针对森林保险经营主体的组织形式、设立条件、最低资本要求、业务范围、险种的开发、费率的厘定、赔偿办法、准备金的提存、业务核算与精算、保险资金的运用等；建立森林保险巨灾风险基金。通过提供再保险或建立巨灾保险基金等形式为森林保险机构提供政策支持，规定各项优惠政策，为加强森林保险工作的监管而采取的各项措施等。(www.xing528.com)

实行政策性森林保险分账管理、单独核算机制。分账管理和单独核算有利于加强森林保险经营和基础管理，有利于准确地归集成本、监控风险和对制度落实、费用支出、服务质量等的监督考核。防止资金分散使用，提高资金使用效益，防止行政部门越权干扰森林保险的正常开展，对于政府补贴做到专款专用。建立森林保险业务的保险公司偿付能力评测体系，监测森林保险业务的综合赔付率，并将其与森林保险业务的经营资格相挂钩。

建立和完善森林保险实体理赔机制。森林资源是以多年生木本植物为主体的可再生资源，必须通过再生才能维系陆地生态系统的平衡和多种功能的发挥。森林保险的目的不仅要对投保人的损失进行补偿，同时要保证森林实体恢复。要通过制定森林保险赔付相关管理办法，建立有效的监督机制，确保保险赔款在支付给林农、林场、合作组织、专业协会等被保险人后，能应用于森林的再植、补植，以恢复森林生态功能。

8.1.2.4　确立政府、保险人和被保险人三者的责任和权利

森林保险立法的主要意图就是要将森林保险的经营主体、参与主体、受益主体之间的关系法制化，因此，明确他们之间的权利义务是我国森林保险立法必须要解决的重要问题。

一是政府的责任和权利。森林保险是政府支持林业的战略性政策工具，森林保险的发展需要政府的法律支持、经济支持和行政支持等多方面的支持。但是由于政府行为往往具有随意性，不加以约束就难以保障政府对森林保险支持的持续性和实效性。所以我国的森林保险立法应该明确政府在政策性森林保险体系构建中的责任，这些责任包括：第一，进行保费补贴。根据森林保险发展的需要和财政实力，规定保费补贴的比率。第二，进行费用补贴。由政府承担政策性森林保险公司的部分经营管理费用，商业保险公司则根据其经营森林保险的业务量由政府提供经营费用补贴。第三，实行税费优惠政策。对森林保险公司和商业保险公司的政策性森林保险业务实行免税；对森林保险的投保人提供贷款利率优惠，给予救灾补助和生态补偿基金的优先发放权。第四，制定特殊财政税收政策、法定强制保险的标准，拨付森林保险产品研发费用补贴，特大灾害发生时的特别救助措施等。

当然，政府在森林保险中承担责任的同时也享有一定的权利，主要体现在：第一，森林保险的发展规划权。政府相关部门依照法律规定，依职权对森林保险的国家支持方式及支持力度等方面制定规划。第二，森林保险业务的监督检查权。政府相关职能部门可以依职权范围，对森林保险经营主体的费率厘定、条款设置、偿付能力等进行监督和检查，以规范森林保险经营机构的业务经营，降低经营风险。

二是保险人的责任和权利。作为具体经营森林保险的主体，主要享有以下权利：第一，经营自主权。市场竞争机制下，在符合森林保险法律法规的框架内，森林保险的经营主体可自主决定其森林保险的经营方针、独立进行森林保险的险种设置、费率厘定、产品营销等业务活动。第二，获取国家支持权。在国家将森林保险定位为政策性险种的前提下，有权享受国家为促进森林保险业务开展所提供的各项补贴、税收优惠、再保险、巨灾风险分散等优惠政策。

森林保险经营主体应履行的主要义务有：第一，履行与森林保险投保者所签订的森林保险合同。保险本身就是一种合同行为，其中所涉及的主要是主体双方的权利义务，森林保险经营机构应按照合同约定，以收取保费为对价，在保险标的遭受风险事故时，承担给付保险金的义务，并根据合同规定履行告知、条款说明、查勘定损、及时赔付等其他相关责任。第二，遵守各项森林保险法律法规和规章制度。森林保险法规是森林保险活动中各主体行为的指南和规则，森林保险经营机构在开展业务活动时必须予以遵守。第三，接受监管部门的监督检查。森林保险经营机构作为被管理活动主体应服从国家对森林保险经济关系依法而做的干预活动。

三是投保人的权利和责任。投保人的权利主要表现为享有所投保的森林保险合同中规定的各项权利，如森林保险费率的优惠权、保险单证的获取权、事故发生后保险金的给付请求权等，享受政府森林保险补贴及相关福利措施的权利。投保人的责任主要是按照合同规定及时足额缴纳保费，根据法律规定购买强制性森林保险。

8.1.2.5　建立风险预防规避制度及灾害理赔制度

风险与灾害的提前预防与事后控制对于林业经营都是极大的挑战。全面的风险预防规避制度及合理的灾害理赔制度是森林保险稳健经营的中坚力量。缺乏风险规避和灾害理赔，导致林业经营者顾虑增加，降低投保意愿；高居不下的林业保险赔付率也大大削减了保险公司开展业务的积极性。

一是在立法阶段中需要引起大众对于森林保险的关注与重视，制定的条例中应对林业资源灾害的预防、事前监测、提前预警、应急措施、机构配置、重建恢复等方面做出具体明确的规定。

二是森林保险的定损计算。一般情况下定值确定的保险金额是在当事人签订保险合同时就已经确定，而不是预先确定保险标的的保险价值要等到出险后才能预估的。预估保险价值的传统做法是：若保险标的能以市价预估的，就按市价预估；若不能以市价预估，可由当事人双方约定价值。保险价值以市价估计作为原则，当事人约定为例外。森林保险保费的计收则根据保险金额以及根据保险金额算出的保费比例共同决定。森林保险费率包括保费占保额比率以及管理费用率两个部分。纯费率作为保险金直接用于赔偿被保险人财产损失，根据保险标的损失及经验计算得出。管理费用率根据保险的费用计算出来，用以支付管理所需费用。

三是监督林业经营者的收益状况。在森林保险的发展过程中，除了森林保险法及国家其他法律明确规定的机构可以承保森林保险业务外，其余任何保险人均不可承保该业务，也不能要求林业经营者强制参保，甚至骗保拒赔。森林保险的发展应该是增加林农的收入，降低风险的有利工具。相对应的政府需加大森林保险的宣传力度，提高林农的风险意识，加大政府政策补贴及相关优惠政策鼓励参保。

四是加强理赔服务，做到保险赔款直接发放到户，例如惠农政策、承保状况、理赔情况、服务准则、监管要求的“五公开”，切实维护投保人的合法权益。进一步督促保险公司根据森林保险理赔流程，实际查勘定损情况，需将现场查勘定损情况在当地进行公示，杜绝闭门造车。森林保险理赔工作会面临诸多挑战，所以政府需要高度重视，完善理赔工作流程并且监督保险公司在无争议的情况下及时兑现赔款，不能坐以观望。不能让森林保险成为商业保险，不能让赔付率高、理赔困难、评估技术缺失等一系列问题加大林业经营者和保险公司之间的矛盾从而影响社会稳定。在推动森林保险快速发展的同时还需要继续认真总结经验，若发现新问题、新情况需及时上报中国银保监会及林业局，以便更好地推动政策性森林保险工作。