中国古代盐业政策：无税制、征税制及专卖制的演变与影响

（一）立法背景

盐法，是国家制定的有关食盐生产、销售、税收等方面的法律。中国对盐的利用可追溯到神农时代的夙沙氏。对于盐业政策，纵观中国古代各朝政府的举措，归纳起来不外乎有三种：无税制、征税制、专卖制。无税制“为三代以前及隋代唐初是也”[252]，征税制实行于“夏、商、周三代及汉初与东汉六朝是也”[253]，专卖制则起源于春秋时期的齐国。

齐桓公听从管仲建议，初步建立了食盐专卖制，收到了万斤金的效果，管仲的这种食盐专卖制是种间接专卖制，即“盐者之归之也，譬若市人”[254]，官府并无全面禁止私营盐业。但管子的改革并没有使天下尽行专卖制，在齐国也没有贯彻始终，齐国在田氏主政后就废除了专卖制。由此可见，此时“尚未确立食盐专卖制度在盐法中的主导地位”[255]。至汉武帝时期，“攘四夷，平百越，边用益广，杼轴其空”[256]，由于武帝时期外征内剿，导致国库空虚。桑弘羊等人提出的改革建议在一定程度上体现了重农抑商的思想，由国家对盐实行全部专卖制，百姓自付费进行煮盐，并对“敢私铸铁器、鬻盐者，釱左趾，没入其器物”[257]。该方案一方面弥补了财政亏空，另一方面规范了市场秩序。但其食盐专卖制也同齐国一样，没有一直贯彻实施，昭帝时发生了著名的盐铁之议，虽然没有废除盐的专卖制度，但其专卖制度受到挑战，到汉元帝时“尝罢盐、铁官，三年而复之”[258]。自此之后盐的全部专卖制度在西汉到隋唐的数百年间反复废立。

（二）制定过程

唐王朝在安史之乱前，国家财政原依靠租庸调制，承平日久，租庸调制的户口基础在无形中受到破坏。安史之乱直接摧毁了租庸调制赖以生存的户籍基础，与此同时，安史之乱导致唐中央与其固有的钱粮重地失去了联系，江淮之地，虽赖唐将张巡控扼睢阳，鲁灵坚守南阳，幸免于战火的洗劫，但历来走关、洛的潜运路线已被阻断。[259]加重了唐王朝的财政危机。此时第五琦以其卓越的经济才能，得见于肃宗，在肃宗时任盐铁使，着手进行盐铁法改革，虽然在第五琦之前，颜真卿曾在景城实行专卖制，但全国的专卖制实始于第五琦榷盐改革。第五琦的盐改措施主要是：

设立盐院，农民中从事煮盐的要进行户籍登记，他们为亭户，由亭户进行煮盐，亭户除承担特定义务外，不需用向国家服徭役，并且禁止私加赋税，隶属于盐铁使。与此同时，国家打击盗煮私盐者，来实行国家对盐的官收、官储、官运、官销制度，当时从亭户手中收盐每斗十钱，收购后“斗加时价百钱而出之，为钱一百一十”[260]，即“在购、储、运、销各环节上不通过商人而由官府直接操办的专卖”[261]，通过直接专卖的方式赚取差价。这种赋税方式分摊到每户百姓身上，税负并不沉重，相对于直接征收苛捐杂税更优，取得了“人不益税，而国用以饶”[262]的效果，相比于汉武帝时期的专卖制度更加完善。

刘晏的主政经过与第五琦相似，依据《旧唐书》记载，刘晏被任命为度支盐铁转运使等职是为了处理关东的漕运事务，刘晏开启了唐代盐铁兼漕运由一人任职的先河，并且在宝应二年加任吏部尚书，由任职情况可以看出此时与唐前期不同，统治者已十分重视盐利。

刘晏的榷盐改革主要是“由民制官收官运官销的直接专卖制改为民制官收官运商销的间接专卖制（就场专卖制）”[263]，某种程度上保护了商人的利益，不至于因政府全部垄断而导致商人不满，其措施主要有：一是鉴于第五琦的盐法改革导致的盐吏太多，干扰地方，刘晏只在出盐乡即以前的产盐地区遵循旧制设置盐吏，一时“不发丁男，不劳郡县，盖自古未之有也”[264]，大大减轻了地方政府的负担；二是针对当时的淡食者现象，在江、岭等距产盐较远的地方设立常平盐，此外还设置了盐仓，常平盐和盐仓的设立使百姓不必因距离较远和盐价高涨而无盐可食，也有效防止了唐后期出现的盐商哄抬盐价，一时使人不知其贵；三是改进盐的生产方法，依据当时的气候来晒盐，并派遣官吏来进行指导；四是在扬州等地设置盐场，嘉兴等十地设置十监，扬州等地设置十三个巡院，由巡院负责查捕私盐；五是选择精干官吏主管上述机构。为了确保盐场、盐监、巡院等机构发挥实效，刘晏建立起一套用人体系，《新唐书》记载了刘晏的用人制度：“士有爵禄，则名重于利；吏无荣进，则利重于名。故检劾出纳，一委士人，吏惟奉行文书而已。所任者，虽数千里外，奉教令如目前。”[265]基于唐代吏不能任官的制度理念，刘晏认为：士人任官，注重声誉而轻视利益，而吏则正好相反，所以其在用人上，让士人来掌管盐务，吏来贯彻执行。这套用人理念和方法，也收到了良效，保证了改革措施自上而下的贯彻实施；六是实行官收商卖制度，“自淮北列置巡院，搜择能吏以主之，广牢盆以来商贾”[266]。即由盐监统一在盐户手中收购盐，再将税收包含在盐价内后，由商贾进行购买，商人购买之后，由商人负责运输和售卖，为了保证商人的利益和激发其积极性，刘晏继续实行了第七种措施，即针对地方针对商人的苛捐杂税，刘晏颁布命令禁绝州县的率税，从而保护了商人和百姓的利益，不至于过于伤及农商；八是“在当时通货紧缩的情况下，特规定盐商可以纳绢代钱，用以购盐，且对绢的定价比一般情况下为高以扩大食盐的销售”[267]，“商人纳绢以代盐利者，每缗加钱二百，以备将士春服。包佶为汴东水陆运、两税、盐铁使，许以漆器、瑇瑁、绫绮代盐价”[268]，用绢代钱既解决了将士服装的需求，又加强了百姓对于刘晏盐法改革的支持度。

（三）主要内容

“大抵有唐之御天下也，有两税焉，有盐铁焉，有漕运焉，有仓廪焉，有杂税焉”[269]，可见榷盐在唐代占有重要地位。唐代主要有盐池十八，集中于东南沿海地区、蜀中剑南，蒲州，西北地区则有灵州和会州，北方边疆有胡落池，陕西有盐州，幽州和大同两地设有盐屯。其中两池盐产量丰富，主要供给京师用盐，其余盐场或供方镇，或供军用，或军民两用。在宪宗之前乌、白两池盐主要供民用，在宪宗之后则是军民两用，并且受唐后期地方割据、供给不足招致民怨等因素影响，盐池的辐射范围和供给人员也会发生变化。

唐继隋而起，在盐法制度上也沿袭隋代，隋自建国后之初，采取无税政策，所谓无税并不是绝对的不征税，它是指食盐无专税，只是在市场上与其他商品一样看待收些市税，在生产环节上并不对食盐征税，[270]此项政策自唐建国后继续实行，延续到玄宗时期。在第五琦进行盐法变革之前，是没有盐院的，对盐也不实行专卖制，直到开元年间刘彤上书，命姜师度征收盐税，唐政府才开始重新考虑对盐政策，虽然姜师度和刘彤上书请求榷盐，但“旋为议者所沮，事不克行。至开元十年始敕诸州合有盐课，宜令本州刺史上佐一人简校，依令式收税”[271]，可知此时只是将开国以来的无税变为征税制。由前部分可知唐朝前期盐的用途和供给范围多样，唐朝政府此时对盐利的依赖性较小，尚无严加管控，这种征税制一直延续到第五琦盐法改革才宣告结束。

唐对盐实行无税制时，主要依赖于租庸调制维持税收，正所谓“国之所用，皆赖租调，租调以外，概不税敛”[272]。但在安史之乱后，户籍大量减少，租庸调制的社会基础受到重创，已无法有效实施，进而采取了两种举措来增加税入，一是实行两税制，二是改变对盐政策。从唐代前期对盐的政策来看，前期唐代盐价低廉，且只在全国部分地区进行征税，开始较正式征收盐税始于派遣姜师度和强循检校海内盐铁之课，而之所以进行税盐是为了解决玄宗时期的“用少而财不足”的困境。到第五琦进行变法时，第五琦是因为其特有的财政能力而受命为盐铁使进行盐铁法改革，并且收到了“人不益税，而国用益饶”的效果，并且在其一生履历之中，屡受重用。再到刘晏进行的第二次榷盐变法，刘晏的胜任和第五琦也相同，临危受命，替唐王朝解决财政危机，并且在代宗大历末年，盐利达到国家收入的一半，朝廷的大部分用度皆要依赖盐利，两次盐法改革总是伴随着国库空虚而出现，可见实行榷盐既可解决财政危机，又能抑制盐商势力，可谓一举两得。(www.xing528.com)

如前所述因租庸调制败坏，朝廷为解决财政危机，实行两税法和榷盐制，而由于唐后期一直面临藩镇割据势力的威胁，迫使其国家军费开支节节上升，更加需要盐利来增加中央收入，这与三国时期实行盐专卖的原因类似。“宪宗之讨淮西也，度支使皇甫鎛加剑南东西两川、山南西道盐估以供军”[273]，到了唐穆宗时期“两镇用兵，帑藏空虚”[274]，当时右拾遗李珏曾上疏提及“榷率起于养兵”，可见中央征讨藩镇时，盐利成为重要支撑，就连当时中央官僚也认为，榷盐是源自养兵。由于盐利是养兵的一大支柱，所以盐利成为藩镇和中央激烈争夺的对象，中央在平定地方后随即将盐利收归中央。唐德宗贞元年间，盐利转入地方节度使之手，在中央权力强时，地方盐利即归中央所管。正是因为藩镇割据，使得唐代必须进行盐法改革，实行榷盐制，通过盐利来维持统治，并且随着两税法实行后弊端日益加剧，金融体系愈发混乱，中央越来越依赖盐利。

面对军镇对盐利乱加收税的情况，如前所述，唐中央在收复地方割据势力后，便顺势将地方盐院划归中央，由朝廷直接管理。这些举措有效制止了盐价高估和藩镇乱加征收盐利、官员中饱私囊的状况，在一定程度上防止了私盐的泛滥。

采用刑罚打击私盐现象德明确记载，在汉武帝时即已出现，依前所述武帝对于“敢私铸铁器、鬻盐者，釱左趾，没入其器物”[275]，由于中国古代没有民法，故对此现象往往采取刑罚措施来治理。至唐代，第五琦变法时就对“盗鬻者论以法”，到刘晏变法时自淮北设十三巡院，捕私盐者，并且收到良好效果，一度“奸盗为之衰息”。但到包佶之后又再度出现“亭户冒法，私鬻不绝”[276]。

文宗时期贩盐一石到二石，脊杖二十，三石以上，充军西北诸府。针对穆宗时期奉天卤池生水柏，社会中出现采灰现象，文宗时对此予以处罚：“禁绝今后犯者据灰计盐，一如两池盐法条例科断。”[277]以此迫使地方官加大打击力度。到宣宗时期由于私盐现象日益严重，刑罚日趋严重，已不计十犯。众所周知，唐律以“德本刑用”“一准乎礼”“得古今之平”而著称，而对比德宗、宪宗、穆宗、文宣二宗对私盐饭的严厉惩处，一则可以窥探唐后期刑罚体系败坏，二则可以窥探唐后期对盐利的重视。

此外针对盐池供应范围问题，唐代有时做出调整，例如宪宗元和六年卢坦建议“河中盐请放入六州界籴货”，对此唐中央也予以批准；针对在偏僻地区无盐可食，唐代刘晏变法后实行常平盐；对于盐价奇高现象，唐政府也不是全无作为，例如李巽主盐政时又采取措施抑制盐价，“他命留州钱造盐仓、贮盐，若遇价贵，减价出粜，以便贫民公私不缺”[278]；针对盐商的种种困难，刘晏盐法予以不同程度上解决，他下令禁绝州县官吏乱行收税勒索，以吸引盐商进行交易。这些措施保证了官盐的运销，打击了私盐的力量，保证了唐代盐法的有效实施。

综上所述，唐代对盐政策经历了无税、征税、专卖的转变。自安史之乱后，唐代户口数急剧较少，社会基础遭到破坏，使得唐代开国以来实施的租庸调制失去了存在基础。而出现藩镇割据后，唐中央军费日增，这就导致了唐代为了充裕国库，不得不改变政策，实行榷盐制度，实施第五琦变法。针对第五琦变法导致的不利后果，实施了更加完善的刘晏盐法改革，两次改革后，国用日饶，盐利甚至占到了税收的一半。随着唐后期社会动荡，唐代对盐利愈发依赖，针对后期私盐问题，唐代也采取各项措施来保证盐法的有效实施。可以说，正式盐法的实施，保证了经历安史之乱后的唐代有效运转了一个半世纪。虽然刘晏后其盐法制度遭到破坏，但这仍不能阻止其榷盐政策为后朝所效仿，例如“北宋初期交引盐制下的入中法、中期范祥的钞盐法、末期蔡京的卖引法、元代的现钱卖引法、明代的开中法等，都是由间接专卖制的就场专卖演化而来”[279]。

（四）实施情况

第五琦的盐法改革，增加了唐中央的财税收入，自其职掌盐铁改革，国用益饶，但是也不可避免了一系列弊端。一是，第五琦实行的直接专卖制制度，“使得政府不得不广置专卖机构并委任大批官吏进行管理，以致机构臃肿，奸蠹滋生，经营管理的费用和损耗增多，从而直接影响了榷利的纯收入”[280]，二是，食盐从收购到销售都由政府主管，导致官吏在销售时往往烦扰百姓，这点在穆宗贞元时期张平叔上书试图恢复第五琦盐法时，中书舍人韦处厚驳斥张平叔的缘由中曾提及，其说“一吏到门、百家纳货” [281]；三是加重了百姓的负担，在“天宝、至德间，盐每斗十钱。肃宗乾元元年，盐铁、铸钱使第五琦初变盐法，就山海井灶近利之地置盐院，游民业盐者为亭户，免杂傜。盗鬻者论以法，及琦为诸州榷盐铁使，尽榷天下盐，斗加时价百钱而出之，为钱一百一十” [282]。第五琦盐改后，对比天宝时期，盐价上涨百钱，四是与刘晏盐改相比，“销售方式有失灵活，往往造成一方面官盐滞销，一方面百姓淡食的局面”[283]。这些弊端导致了刘晏盐法改革。

刘晏所进行的多项举措收到了良好效果，“洎晏掌国计，复江淮转运之制，岁入米数十万斛以济关中，代第五琦领盐务，其法益密。初年入钱六十万，季年则十倍其初。大历末，通天下之财，而计其所入，总一千二百万贯，而盐利过半”[284] 。对比第五琦的改革，刘晏的改革一方面弥补了第五琦改革后的机构臃肿现象，“选能吏督之”，并且“罢无名之敛，正盐官法，以裨用度”[285]；另一方面，大大增加了财税收入，达到了季年十倍的效果，到了代宗大历末年，在财税收入一千二百万贯的情况下，盐税占到一半，“宫闱、服御、军饷、百官禄俸皆仰给焉”[286]，榷盐收入成为中央应对地方藩镇割据势力的重要倚赖，如果没有盐税这一收入，唐代很难延续自安史之乱后的150年国命。正是基于刘晏盐法所带来的种种益处，此后虽然刘晏被赐死，但刘晏的盐法制度并没有消亡，“晏没后二十年，韩洄、元琇、裴腆、包佶、卢贞、李衡相继分掌财赋出晏门下”[287]。

但刘晏的盐法并未贯彻始终，随着杨炎的上台，在德宗建中二年，杨炎等人“诬晏以忠州叛杀之，妻子徙岭表”[288]之后，不到数年其盐法制度便遭到破坏。以德宗贞元四年为例：“贞元四年，淮西节度使陈少游奏加民赋，自此江淮盐每斗亦增二百，为钱三百一十，其后复增六十，河中两池盐每斗为钱三百七十。江淮豪贾射利，或时倍之，官收不能过半，民始怨矣。”[289]贞元四年，盐价竟然达到了每斗三百七，这与第五琦改革之时的盐价每斗一百一十钱相比激增三倍，更有甚者，在江淮地区盐价翻倍增长，加剧了人民的负担，即使在偏远地区实行常平盐，但依旧存在大量的淡食者。刘晏盐法，实行官收商卖，盐作为生活必需品利润巨大，一些商贾为了获取高额利润，哄抬盐价，有时官收价格不足商卖价格的一半，导致民怨沸腾，其加剧了私盐的崛起；刘晏的盐法改革也无法完全解决州县官吏对商人的法外剥削，刘晏去世四十年后，在穆宗长庆元年，盐铁使王播上奏穆宗，请求下令除了收取两税外，各级官吏禁止对盐商多加烦扰。随着藩镇割据的激烈，朝廷用度越来越多，而朝廷原有的租庸调制已不可用，杨炎的两税法也带来钱重货轻，土地兼并日益严重的不利后果，因此在中央急需用钱之时，只能加大征收盐利，造成了“军费日增，盐价寖贵，有以谷数斗易盐一升，私籴犯法未尝少息”[290]的后果。