“唐代中国幅员辽阔，民族众多，地区差别很大，地方问题始终是统治者最关心的问题之一。”[199]汉末的州郡县三级制，至隋已名存实亡。隋曾废郡，不久又将州改称为郡，旨在恢复秦汉的郡县二级制。贞观元年（627），唐太宗将全国分为十道，设监察性的官吏协助中央监管州级行政区。开元二十一年（733），唐玄宗将全国进一步分为十五道，各道置采访使，仿照西汉刺史制度，使之起监察作用。总的来讲，“自贞观十道，‘道’才有了地方行政区域固定化的趋势，至开元十五道遂成正式的地方监察行政区”[200]。但从其性质来看，“道制不是严格意义上的政区制，而是监察区制”[201]。
（一）道
贞观元年（627），全国分为十道。各道大致范围如下：
关内道：大致相当于今陕西中、北部，甘肃陇东以及内蒙古河套等地区。
河南道：大致相当于今河南、山东二省黄河以南与河南、江苏、安徽三省淮河以北的地区。
河东道：大致相当于今山西全省与河北西北部内外长城之间的地区。
河北道：大致相当于今河北长城以南、河南及山东二省的黄河以北的大部分地区。
山南道：大致相当于今四川东部，陕西、甘肃南部，河南西南部、湖北西部的地区。
陇右道：大致相当于今甘肃陇山、六盘山以西，青海省青海湖以东及新疆东部的地区。
淮南道：大致相当于今安徽、江苏、河南三省淮水以南、以及湖北东部长江以北的地区。
江南道：大致相当于今浙江、福建、江西、湖南四省，江苏、安徽的长江以南、湖北、四川江南的一部分及贵州东北部的地区。
剑南道：大致相当于今四川中部和云南北端。
岭南道：大致相当于今广东、广西全境和越南东北部的地区。
开元二十一年（733），又分十道为十五道。增设的道的大致范围如下：
江南东道：今浙江、福建二省及江苏长江以南地区。
江南西道：今江西、湖南二省，安徽南部，湖北东部长江以南地区。
黔中道：今贵州全部及其与四川、湖南、广西接壤之地，湖北西南端。
山南东道：将原山南道以四川与陕西两省东境作为分界线划分，以东为山南东道。
山南西道：将原山南道以四川与陕西两省东境作为分界线划分，以西为山南西道。(www.xing528.com)
京畿道：分关内道长安附近诸州增设京畿道。
都畿道：河南道洛阳附近诸州增设都畿道。
至此，诸道范围渐成定制，其发展特点是“改造贞观十道的虚设巡察单位性质，使之逐渐向实体地方管理层级机构方向发展”[202]。道下辖府、州，府、州下领县。贞观十三年（639），10道统领府、州358个、县1551个。开元二十七年（740），15道统领府、州328个、县1573个。
安史之乱后，节度使制度被推广至全国，其辖区称为“道”或“藩镇”，成为有实际权力的一级非正式行政区，其发展特点是“受战争影响，加强了观察使、节度使等使府长官在地方行政管理方面的作用，同时改进加强了道一级建制的制度建设，使之行政实体化”[203]。至元和年间（806—820），全国政区已基本被各节度使、观察使、经略使、防御使瓜分，先前的道已无意义。唐亡之时，全国有四十多个道和藩镇，大多数是节度使管辖。
（二）州与县
有唐一代，“历时近三百年，是中国历史上最为重要的朝代之一，这一时期即是秦汉以来封建州（郡）县制度进一步完善的时期，同时也是以山川道路划分高层政区的开端时期，在中国古代的政区发展史上占有重要的位置”[204]。整体而言，唐代的行政区划，前期是州（府）、县二级制。后期是道、州、县三级制。州、县，根据地理位置、辖境大小、户口多少以及经济发达程度划分为不同等级。
州长官为刺史。刺史之下有别驾、长史、司马等官，称为上佐官，不具职权，往往以其品高俸厚安置闲散官员。倘若刺史缺员，上佐官可以代理州事。刺史之下有司功、司仓、司户、司法、司兵、司田等属官，称为判司，由录事参军事统领，具有实权。
县长官统称县令，品级按县的级别从正五品上到从七品下不等，县令下有县丞、主簿、县尉等官。
首都长安和陪都洛阳设府，长官为牧，一般由亲王遥领，实际主持政务的是尹。后来又增加了一些府，均以府尹主事。其下还有少尹、司录参军事等官。唐高宗及武后多居陪都洛阳，因此其职官建置略同长安。虽然以后诸帝很少再去洛阳，但职官衙署并未撤除，只空存其名，不具实职。
唐朝还按照经济、地理等因素，将所有的州（府、郡）和县分级，其中州最多分为辅、雄、望、紧、上、中、下，共七等，县则分为京（赤）、畿（望）、上、中、中下、下，共六等。各级行政区按照级别不同，其官吏级别、人数等建制都有所不同。
（三）都督府与都护府
在唐代，最早设府是在开元元年（713），唐玄宗升雍州为京兆府，升陪都洛州为河南府。以后，设置和改置的府增多，成为行政区划之中一个重要单位。综观唐代诸府大致可分为三类：
诸京都（包括陆续新建的陪都）和皇帝驻跸之地改置为府，以示异于常州，例如并州改置为太原府，荆州改置为江陵府。终唐之世，此类府有10个：京兆府（原雍州）、兴德府（原华州）、凤翔府（原岐州）、河南府（原洛州）、兴唐府（原陕州）、河中府（原蒲州）、兴元府（原梁州）、成都府（原益州）、太原府（原并州）、江陵府（原荆州）。
在内地重要地区置都督府。武德七年（624），唐高祖将总管改为都督，兼理军民，都督府开始成为一级行政区划，例如扬州都督等。景云元年（710），都督府有24个。“都督府是从军事性质很浓的总管府转化而来，多掌本府军务，但纳入地方行政区划系统，地位高于州。”[205]但其权力太大，撤除了部分都督府，但在重要地方仍然设置都督府，一直存在于安史之乱后，后因节度使获得实权，而使藩镇成为事实上的一级行政单位，都督府成为虚设，都督成了赠官。由此，“节度使区方镇的扩展，打乱了唐代前中期以道为单位的大监察区制度，为唐末五代的大分裂埋下了祸根”[206]。
同时，为了加强对少数民族的管理和巩固边防，在边疆地区先后设有都护府。唐太宗平定东突厥、高昌之后，设置单于都护府、安西都护府。至唐玄宗时期，共有6个都护府，即安西都护府、安北都护府、单于都护府、安东都护府、安南都护府、北庭都护府。此外，边疆地区的都督府和都护府还管辖若干羁縻府、州。这些府州有一定自治权，可不向朝廷交纳贡赋，但须接受辖制。
（四）节度使
唐玄宗为了加强边防，在边地设八个节度使。安史之乱后，中原也频繁用兵，内地也设置节度使。节度使不仅领兵，而且兼任所在州的刺史，兼理民政。后来，节度使除了加京官和御史大夫头衔之外，又兼任观察使（原为监察官员，后渐兼理民政，统管一道或数州）、营田使、度支使等，于是集军、政、财、监察诸权于一身，成为割据一方的藩镇。节度使对所属各官大多自行任命，除了设置原有的文武官员之外，还有一套幕僚班底。节度使将许多重要的职务委派给幕僚，称为差遣官。幕职人员未经朝廷任命，有些差遣也非正式职官，其无品级，这需要向朝廷申请，授予其郎官、御史等头衔，这称为“检校”，意为暂时代理某官。唐玄宗以后，这变为加官性质，所以凡加“检校”之官，皆无实职。
唐代是行政区划史上的一个大变革时期。唐太宗创建了“道”，唐玄宗把“府”引进区划，唐睿宗又将节度使变为正式建制，使三级制正式成型。唐朝前期主要是道—府（州）—县，后期则为道—节度使—府（州）—县制，由于道已为虚设，实际上还是三级制。
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