大市场格局下的食品安全监管研究：市场监管新时代的评析

曾　健⁽¹⁾

2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》（中发〔2018〕11号）。该方案明确将国家工商行政管理总局的职责、国家质量监督检验检疫总局的职责、国家食品药品监督管理总局的职责、国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责、商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责整合，组建国家市场监督管理总局，作为国务院直属机构。中国食品安全监管进入市场监管新时代。⁽²⁾

（1）食品安全监管纳入大市场格局下监管是一种必然趋势吗？

（2）市场变迁与体制改革给食品安全监管带来了哪些影响？

（3）机构合并给食品安全监管带来了哪些效果？

食品安全监管是指国家职能部门对食品生产、流通企业的食品安全行使监督管理的职能。⁽³⁾食品安全监管是一项以保障食品安全为目的的公共管理活动，政府的监督管理措施贯穿食品生产、经营等各个环节。食品安全监管不仅事关食品行业健康发展，也关乎国民生存、发展问题，更影响社会安全稳定。传统监管体制无法治理食品安全问题，也无法适应市场发展的需要，更无法满足民众追求美好生活的安全需要。基于市场环境的变迁、监管的现实需要，国家不断地根据实际情况通过机构改革来完善食品安全监管体制。我国食品安全监管体制经历了多部门监管、分段监管、协调统一监管的不断发展和完善的过程。食品安全纳入市场监管局监管经历了5年的探索与发展，最终形成了大市场监管模式。

国家机构改革是社会政治经济发展的产物，各个时期呈现出不同的改革方式。计划经济体制时期政企合一，处于行业监管阶段，行业部委机构是经济管理的主导力量，机构改革主要是在行业部委机构之间进行。社会主义市场经济体制实施后，处于独立监管阶段，机构改革之下市场监督管理机构逐渐增加。在大部制改革发展下，处于统筹监管阶段，政府职能改革成为重点，市场监督管理机构改革也逐渐完善。三个阶段的机构改革大格局着眼于协调政府与市场的关系，侧面也体现了国家关于市场监管理念的变迁和深化。食品安全纳入市场监管局监管是一个逐渐推进与完善的过程，不仅与市场经济体制改革有紧密关系，与国家政策也有密切联系。

2013年3月，《国务院机构改革和职能转变方案》明确在整合工商、质检、食药监等部门食品安全监管职能的基础上，组建国家食品药品监督管理总局，全面统一负责生产、流通、消费等各个环节的食品安全监管问题；食品安全监管分散监管体制真正转向集中监管体制。2013年6月，国务院发文明确各地政府要建立统一的食品药品监管机构，省级以下食品药品监管机构实行分级管理，市场监管机构改革从中央到地方全面实施，集中监管进一步全面落实。2013年11月，在中央深化改革与实行统一的市场监管的目标导向下，部分省份开始市、县两级食药监与工商部门合并，组建市场监管局，倒金字塔模式迅速扩散。⁽⁴⁾2014年6月，国务院发文要求“加快县级政府市场监管体制改革，探索综合设置市场监管机构”，市场监管体制成为深化改革的重要手段，省、市、县三级市场监管格局逐渐形成。

2014年10月，中央进一步强调食品药品领域要推进综合执法，减少市、县两级政府执法队伍种类，市场监管综合执法建设有了整体方向。2017年1月，《“十三五”市场监管规划》明确指出“要尽快完成市、县市场监管综合执法改革”，市场监管综合执法建设思路更加全面。2018年3月，《深化党和国家机构改革方案》指出要实行统一的市场监管，通过整合工商、质监、食药监三个机构职能，形成大市场监管格局，将食品安全纳入大市场监管范畴，形成统一大部制食品安全监管体制，实现了我国食品安全治理与社会发展接轨。这符合我国食品安全监管理念的转型与发展方向，也是我国食品安全监管实现法治化的必经之路。

食品安全监管体制的改革给食品安全监管实践带来巨大的影响，各地政府对食品安全监管进行积极摸索，形成了不同的效果与经验。主要有以下两种具有代表性的做法。

（1）深圳模式。该模式采用典型的垂直管理运作。深圳市食品安全监管纳入市场监管局监管经历了约10年的探索：2009年深圳市食品安全委员会统筹协调食品安全监管职能，整合工商、质监、卫生局中涉及的食品安全监管职能，统一并入市场监督管理局，实现生产、流通、餐饮三个环节监管统一。⁽⁵⁾2011年将农产品质量安全监管职责划入市场监督管理局，将食用农产品与一般食品进行统一市场监管。2012年，成立食品安全监督管理局，该机构为全国首家专门负责食品安全监管的行政机构，内设食安委办公室，负责食品安全委员会的日常管理工作与协调多部门执法，提高食品安全职能整合效率与降低多部门协调工作的难度。2014年，实行市级层面“三局合一”，组建市场和质量监管委员会，下设市场监管局、食药监管局，区级层面设立市场监管分局、食药监管分局，基层市场监管所进行综合执法，实现了纵横双向结合的组织构架。深圳模式采取统分结合，既符合了食品药品监管的专业化与特殊性的要求，又采用了分类监管方式；同时，实现了市级食品安全委员会统筹、市场和质量监管委员会负责，其他职能部门配合的集中监管模式。

（2）上海模式。该模式采用典型的分级管理运作。上海市在市级层面实行工商局、质监局、食药监局分立而存，在区县级层面实现“三局合一”，区（县）市场监管局统一管理，在街镇层面建立基层市场监管所。以浦东新区为例，其基本做法是在政府职能转变的大背景下进行机构改革，将工商局、质监局、食药监局三个机构的权力清单、责任清单、负面清单一一明确，并将工商局、质监局、食药监局、物价局四个部门进行机构合并，改为市场监督管理局，大部门制改革的同时推进基层市场监管所人员队伍结构优化，减少内设机构，将市场监管局的人员落实到基层执法上。上海模式巧妙地避免了职能重叠、监管“碎片化”等问题，也打破了部门利益冲突与部门信息壁垒，既精简了机构，又提升了监管实效。

以上两种改革模式是国内食品安全监管机构改革成效较好的做法，不仅综合了本地食品安全监管的实际情况，同时也前瞻性地探索了市场监管体制改革的路径。两者均坚持纵向模式，将食品安全监管职能进行整合，食品安全监管实行统一监管，将食品安全纳入市场监管局监管。机构改革形成了市场监管统一体系，监管职能的整合打破了“九龙治水”等现象。一方面落实了政府主体责任，增强了监管机构的独立性；另一方面增强了集中监管的力度，市场统一监管的规范化。

将食品安全纳入市场监管局监管不仅是实践发展的进步，更是监管理念的革新与发展。传统监管模式建立在政府监管理念上，即通过公权力加大食品安全监管力度。政府监管理念认为，政府监管的直接原因是市场失灵，市场因外部效应或内部不协调等原因存在机制运行扭曲与恶性竞争等问题，需要借助政府的权力对不符合公共利益或合法的私人利益的行为进行规制。换言之，市场失灵是市场发展的潜在危险，政府为了避免甚至克服失灵所带来的危险而通过直接或间接的方式对市场行为进行干预与管理，即政府监管不仅是干预市场行为的一种手段，更是克服市场畸形发展的重要途径。食品安全关涉民生大计，靠市场自行运作无法切实保障食品安全，自由放任的市场必然引发食品安全问题频发。狭义的食品安全监管理念认为，政府是实现监管的唯一主体，“监管”必须通过政府的强制力来保证实施。⁽⁶⁾政府较之于市场主体与社会主体，明显具有无可比拟的绝对权力，对解决公共管理领域相关问题更具有优势，但政府监管并不是万能的，随着公权力的扩张，政府监管的弊端日渐突出，不完全符合现代国家治理能力的要求。而食品安全纳入市场监管局监管是实现政府职能转变的基本思路，市场监管是政府针对市场失灵采取的微观干预与调控，其基本理念是社会性监管。广义的社会性监管包括政府监管、市场监管和社会中间层主体监管；狭义的社会性监管仅指除政府以外的其他两类监管。不管是广义或狭义的社会性监管，强调的都是社会共治。社会共治是指在食品安全监管过程中多元主体共同参与治理的形式。社会共治理念不再将政府视为食品安全监管的“救世主”，政府、市场主体、社会主体形成“监管合力”，既解决传统的政府监管模式监管缺位或监管过度等现实问题，又解决市场失灵等潜在问题。各国进行食品安全监管体制改革，逐步由分散走向单一再到多元统一协调的监管方式，一方面说明了政府不是万能的，政府无法替代市场，但市场也无法脱离政府，社会主体力量的崛起是社会发展的趋势，是民主与法治的内在要求，因而三者的统一协调是维护公共利益的最优路径；另一方面，食品安全监管在国家与社会之间的权力应本着有利于监管效益的原则进行分工，互相配合，方能相得益彰。⁽⁷⁾

食品安全监管是一项系统工程，受到经济体制、行政管理体制、公共管理能力、公众诉求等诸多因素的影响，而诸多因素中最为直观的是市场的影响，市场变迁深刻影响着食品安全监管理念与食品安全监管体制。

市场是社会分工和经济发展的必然产物，不同时期的市场发展呈现了不同的特点，市场与政府的关系也处于不断变化之中。计划经济体制时期，实行政企合一的内部管理体制，国家对生产、资源分配以及消费等各个环节进行统一管理。这一时期食品供应市场完全由国家高度一元化控制，没有独立的市场主体和社会主体参与食品交易活动。由于经济较为落后，对于食品安全的认知甚少，国家集中力量提高食品的数量，忽视了食品的安全与质量问题，在食品安全与食品卫生的管理上没有清楚界限，将食品卫生等同于食品安全，形成的是“条块分割”“分段管理”格局。食品安全监管是一种指令性监管，表现为单一的政府监管模式。计划经济向市场经济过渡时期，政治管理体制上实行政企分离的转变，市场活力开始激活但市场因素所占成分较少，不足以撼动政府监管的权威。在这两个阶段，国营企业是市场交易的主要主体；国营企业分属于不同的行政管理部门，因而形成了按隶属关系划分职责权限的多部门食品安全管理体制。市场经济发展初期，国家承认市场对于经济发展的积极作用，但政府对市场“不放心”，认为市场的自发性、趋利性将导致食品安全问题频发，政府监管作为常规手段对食品安全进行监管，缺乏市场主体和社会主体参与食品安全监管，监管理念依旧没有发生质的变化。简言之，市场经济体制确立前与确立初期，食品安全监管构架仍是单一的政府主导。

社会发展对市场的依赖性越来越强并且市场发挥的作用越来越大，形成了“小市场”格局（此处“小市场”仅指市场主体参与程度和政府、市场之间的关系）。政府对于市场主体和产品供求无法继续通过指令监管进行运作，与此同时，食品安全问题与食品安全期望值之间的矛盾日益加剧，市场监管的体制由分散监管向“分段监管为主、品种监管为辅”的多重监管转变，即食品药品监管部门负责综合监管，农业部监管初级农产品生产环节，质检部门监管食品加工环节，工商部门监管食品流通环节，卫生部监管消费环节。食品行业“小市场”格局呈现出“碎片化”监管状态，监管框架由一元化的政府主导转向政府—市场两者融合。

市场在资源配置中所起的作用进一步加大，整个市场不同行业之间的联系更加密切，产品和服务已经超越了行业的界限，并且逐渐走向行业集中化，形成了“大市场”格局。食品生产经营者基数也随之增大且经营形式多样化，食品安全问题复杂化程度加深，民众对食品安全呼声日趋高涨，食品安全提高到国家安全的战略高度。多重监管体制普遍存在着重复执法和“碎片化”的弊端，为了更好地实现市场的全过程高质量监管，市场监管改革开始更新其监管理念。⁽⁸⁾国家在深化简政放权、放管服等一系列改革中，重新定位了市场与政府之间的关系。广义的市场监管包括对消费品市场、金融市场、文化市场、能源市场、交通运输市场等领域的监管，⁽⁹⁾食品属于消费品市场中的一类，大市场格局之下，通过监管机构整合并扩大监管职能，设立国家市场监督管理总局，负责市场统一监管和综合执法，食品安全监管机构集中化程度加深，形成一个市场—政府—社会的多主体联动与共同参与治理的大监管体系。

市场的建构建立在政府主导基础上，食品安全监管作为大市场监管任务之一，既是经济发展问题，又是行政监管问题。食品安全兼具经济、政治、社会和人的发展权等多方价值，食品安全监管是一个公共产品，政府代表公共利益，政府监管具有权力优势与成本优势，对食品安全进行行政性规制。但由于食品安全监管链条较长、治理能力有限，难以对多环节进行有效的规制。政府监管并不是面面俱到，单一依靠政府实行食品安全监管是不现实的。古典经济学派认为政府在经济活动中扮演的角色是守夜人，要让市场充分发挥资源配置的作用，政府无须无时无刻对市场行为进行规制。国家干预学派认为市场失灵是必然，政府干预可以减少市场失灵的可能性，但并不意味着政府干预可以完全克服市场自身固有的问题。完全地割裂市场和政府两者关系是不符合社会和经济发展规律的，将两者有机统一能在更大程度上发挥作用。以政府或市场为一维体系构建食品安全监管体系难以达到预期效果，食品安全涉及公权力、私权力、社会权力等多方面，权力契合是构建统一协同的食品安全监管模式的逻辑起点。政府要在尊重市场规律的前提下从公权力角度对食品安全进行规制与监管。公权力的边界不明且约束性较少将导致公权力的滥用和异化，主要表现为监管主体组成庞杂且分工存在交叉地带，过度扩张权力或者权力限缩不合理等大量存在。在食品安全监管领域对公权力的监督也是空谈：一是缺乏强有力的监督机构；二是监督机构往往不是独立的，集“运动员”与“裁判员”双重身份于一身，监督效果极差；三是市场主体和社会主体原则上有监督的权利，但是因其自身权利较弱，且缺乏监督的大环境，监督似乎也成为“口号”。

在市场大格局之下，要赋权私权力主体参与食品安全监管，消费者作为食品安全最直接的利害关系主体，其对食品安全监管有强大的动力支撑。行业协会和消费者协会等社会主体参与监管，可以促使政府一方面更加积极地关注市场并及时尽早地进行干预，另一方面行使监督权力时着重于合法性和合理性。社会权力在协调监管者与消费者、食品生产经营者之间关系上具有很大推动作用。平衡公权力、私权力、社会权力三者之间关系，打破一维格局，由此转向政府、市场、社会统一协调的社会共治三维框架。

国家通过机构改革，形成大部门制的食品安全监管体制，这一监管体制顺应了社会发展的需要、打破了传统监管体制、革新了监管理念，对市场、监管主体、社会均具有现实意义，对进一步加强食品安全监管具有促进作用。其主要体现在以下方面。(www.xing528.com)

市场规模随着市场经济体制改革的深化而逐渐扩大，市场主体总数庞大，食品生产经营者作为市场主体的重要组成部分，其市场活跃程度不言而喻，但传统监管模式因其监管权力配置、监管理念、监管方式等因素无法有效治理食品安全问题。食品安全问题的爆发到底是市场失灵还是政府失灵，抑或市场经济体制失灵？不合理的市场经济机制导致市场失灵，产生这种现象的深层次原因是“大政府”主导过多，政府过度干预使得市场难以真正发挥自身作用。国家市场监督管理总局的组建，有利于“激发市场活力”与“加强对市场监管”两手抓，实行统一的市场监管，让市场真正发挥作用。市场监管的目的是激发市场活力、规范市场秩序、维护消费者权益。实现保障食品安全的目标基本思路是实施严格的监管，一方面以打造宽松便捷的市场准入环境为目标，包括监管食品安全各个环节的准入；另一方面将“维护消费者权益”与“保障食品安全以保护公众身体健康生命安全”作为食品安全监管的方向。既维护食品领域市场行为的“竞争”和“交易”秩序的正常运作，又站在消费者的立场上考虑，为消费者提供各个环节符合食品安全标准且适宜食用的食品。而不符合标准的伪劣食品最直接的危害是影响食用者的生命健康与安全，也会扰乱食品领域市场秩序，市场竞争的无序必然导致合格的优质食品难以维持生存，牵一发而动全身的效应使得整个食品安全问题无法得到有效解决。市场监管对合法的食品生产经营企业予以鼓励与引导，同时对不合法的食品生产经营企业予以打击与取缔；食品既是“生产”出来的，也是“严管”出来的，机构改革背景下对食品安全监管的架构充分实现了两者的有机结合。这不仅是保障食品安全的现实需要，也是适应市场发展的内在需要，顺应政府职能转型的外在需要。

传统食品安全监管体制存在行政权力配置不科学、权力利益化等问题，食品监管因部门权利边界不清，缺乏权威、科学的协调机制，部门之间利益交织、冲突，导致监管缺位、错位和越位等现象。监管部门片面追求经济利益与行政效益，对有利可图的监管工作人人管、争相而管，对无利可图的监管工作则显现出“谁来管”“无人管”等懈怠现象；监管主体行使权力以利益为出发点，缺乏有效的监督机构与监管机制，监管问责难以落实，食品安全监管权责规定存在很大漏洞，对食品安全监管来说是很大的弊端。原先食品安全监管工作主要由工商、质检、食药监三个机构负责，三个机构之间存在明显的业务交叉与权力分散等问题，食品生产、流通整个环节涉及的监管部门不同，行政体制权责不清导致部门所监管的事项存在重叠或空白，监管错位、越位等大量现象被视为普遍情况；地方保护主义严重是食品安全问题频发的原因之一，地方政府出于政绩需要对本地食品领域生产者采取降低行业准入门槛、降低监管力度等“放养式”治理。

机构改革后，整合了三个机构的职权，明确了由国家市场监督管理总局负责市场综合监督管理，打破了“碎片化”监管格局，解决了“九龙治水”“多头监管”的难题。从国家宏观层面到基层具体方面全方位地组建市场监管部门，国家市场监督管理总局总揽食品安全监管全局，对市场主体进行统一登记注册、对宏观质量管理进行把控、对市场监管综合执法工作进行组织和指导、对市场秩序进行监督管理等全面的综合监督管理；地方各级设立市场监督管理局，负责行政区划内食品安全监管问题，地方各级市场监督管理局服从地方政府的统一领导、接受上级监管部门的业务指导，业务指导不再是隶属与领导关系。此次机构改革，将市场监管打造成一个纵向统一的体系，上到国家层面，下到乡镇街道，打破原有的利益格局，将食品安全监管各个环节统一落实到市场监管，监管部门权责清单化，减少了部门利益冲突，避免了机构之间相互“扯皮”等现象。加大对监管部门工作的监管，既给予监管部门集中的权力，又规范化地监管其权力运作，避免了权力的滥用与权力监督缺位。具体而言，国家市场监督管理总局作为国务院的直属机构，受国务院的领导与监督，而各级市场监督管理局受同级政府领导、上级部门指导与监督，整个市场监管运作的监督机制十分明确，权力集中行使的同时也实现了对权力的监督。为了规制地方保护主义，2019年2月出台的《地方党政领导干部食品安全责任制规定》，要求在强化食品安全属地管理责任的基础上建立地方党政领导干部食品安全责任制，将本地区食品安全工作纳入地方党政领导干部政绩考核内容，对地方实行严格的食品安全问责制。市场监管不仅清楚地界定了食品安全监管部门的权责，同时加大了食品安全监管主体的履职要求。

安全需要不仅是经济运行中的基本需求，也是社会发展的基本需求，维护安全需要是政府服务与管理的基本职能，也是政府行使权力的基本价值取向。风险社会之下，民众对食品安全的需求越来越大，加大监管力度是保障安全需要的首要途径。食品安全纳入市场监管局监管后，加大了对食品安全的监管力度，一方面强调了市场主体的自我责任，另一方面加强了对市场主体行为的规制力度。首先，从理念上严格落实食品安全监管，市场监管严格贯彻“最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责”要求，坚持“从严监管”的理念。其次，从执法上市场监管实行综合执法，即集中监管与多部门联合监管并行，组建市场监管综合行政执法队伍，省、市、县三级综合执法同步运行综合，市、县两级综合行政执法机构以市场监管部门名义集中行使行政处罚权、行政强制权，同时加强行政执法权限向基层下沉，执法力量更加集中、执法队伍建设更加权威。最后，从监管方式上严厉打击食品安全违法行为，市场监管充分运用信息机制与信用机制对食品安全违法行为进行治理。信息公示是一种干预力度相对柔和但威慑力较大的市场监管方式，将食品领域生产经营者的生产经营信息、运行信息、技术标准、诚信守法与违法处罚等信息加以公开，一方面加强了企业的自我约束意识，另一方面通过信息机制加大社会监督力度，迫使企业加强自我管理；与此同时，信用机制是信息机制的后续措施，具有更大的打击力度，市场监管正在形成信用监管体系，主要以严重违法失信名单管理作为市场监管领域信用监管体系的主要内容，强化失信惩戒，其主要目的是严管倒逼企业落实主体责任，将食品安全监管处罚落实到违法企业及其法定代表人、实际收益人身上。目前市场监管“宽进严管”的大方针在食品安全监管领域得到了落实。

“放管服”已成为市场监管的“缩影”。政府治理能力现代化建设中要求政府必须进行改革，将“简政放权”“公正监管”“高效服务”落实到政府治理工作中。传统监管模式对于市场主体的约束过多，从企业设立到企业注销登记整个运行过程中涉及的部门众多，多部门之间协作与信息畅通机制较差，闭塞的信息流通使得办事流程程序复杂、耗时较多，整个过程行政管理手段较多，不具有高效便民原则，不利于激发市场主体的活力，过多的行政干预给市场主体带来了负担。机构改革理顺了市场主体与监管部门之间的不适应，一方面政府重新定位政府与市场的关系，很大程度上减少了政府对市场资源的直接干预甚至配置，更大程度地“放心”与放权给市场，使市场要素自由流动，实现资源配置的效益与效率；另一方面政府不断为市场主体打造更好的营商环境，进一步实施市场准入负面清单制度，减少政府审批事项，放手让市场主体自主、自助进行，市场监管开启在线政务服务与智慧监管等新兴监管方式，实现对市场行为的有效监管。此外，政府全面提升政务服务的规范化、便利化水平，同时也努力实现优化营商环境，提供高效、便捷的政务服务。机构改革带来的不仅是政府治理能力的提升，也是监管效率的提升。

食品安全监管纳入大市场、大监管格局之下，构建的是一个“社会共治”的监管模式。监管主体之间的协调是社会共治的基础，如果监管主体之间“掐架”或者“名存实亡”，社会共治将会流于形式。食品安全监管是一个复杂且专业化程度较高的公共领域，单独依靠政府监管难以实现监管目的和监管效率，需要实现多元化主体规制。传统监管模式之下政府自身和外界都错误地将食品安全监管等同于“政府责任”，政府将“父爱主义”在食品安全监管中体现得淋漓尽致。这是弊病所在。一旦出现食品安全问题，政府对市场监管就会抱有怀疑的态度，认为这是市场失灵的结果，政府将试图扩张其权力成为一个“全能政府”，在更大程度上追求市场秩序的恢复，忽视了“有限政府”与“经济理性”的基本要求。市场无法在监管中发挥作用，社会组织都挂靠在同级工商行政部门之下，不具有独立性，难以发挥其专业性，难以发挥协同监管的作用。传统监管中对于“社会共治”没有明确规定。2015年修订的《食品安全法》第三条明确将“社会共治”作为安全工作的监督管理原则，此次食品安全监管纳入市场监管局监管改革，将“社会共治”理念提升到了新高度。食品安全社会共治是一个多元规制的体系，主要包括建立完备的社会共治的法律体系，协同政府监管、市场自律和社会监管三者之间的关系，形成一个三位一体的基本格局。

从政府层面分析，政府对于监管理念有所转变，摒弃了传统政府监管理念，向社会共治监管理念转变，逐渐地深入进行“放管服”改革，食品安全监管工作“有所为”与“有所不为”相结合，放权市场主体、赋权社会主体参与食品安全共治。市场监管部门加强了行政公开，将权责清单向社会公开，权力寻租空间进一步压缩，也使社会公众对权力的运行有了更切实的了解，为社会公众监督公权力、参与“社会共治”提供了基础。政府更加注重行政决策中公民、社会组织、专家的参与程度，行政决策民主化与科学化，避免“关起门来拍脑袋”制定监管制度与方针，完善了食品监管重大决策的程序规定。

从市场层面分析，提升市场在社会共治中的作用与实效，市场主体作为最直接的利益群体，对于自身发展更了解，其有监管的内在动力。部分地区（如上海市）建立了市场监管部门与行业协会、商会之间的联动机制，实现政府监管、市场主体自律、行业自治三者之间的优势互补与功能整合，充分利用行业协会和商会在食品安全监管中的引导作用，同时让公众真正地参与到食品安全治理中，发挥公众与舆论的影响力与监督作用。部分地区（如深圳市）设立了“吹哨人”制度以加强“社会共治”。“吹哨人”制度运用内部监督的方法，即食品生产经营者之间形成真正有效的监督，通过奖励形式鼓励举报，鼓励内部人员敢于举报并保障举报人人身安全等，真正地实现社会监管。

从社会中间层主体分析，社会中间层主体对于食品安全监管中的专业问题与技术问题更具有独立性、效率性、公正性。以杭州市为例，市场监管部门与阿里巴巴集团共同建立集企业注册、食品生产、食品流通、信用信息、网络监管等一体的共治战略，同时建立投诉快速分流通道，由阿里巴巴进行和解等的社会共治措施。⁽¹⁰⁾

机构改革后，市场监管局监管体制下不管是在监管理念还是在监管工作中，都让“社会共治”理念发挥了实际作用，在食品安全领域形成了监管大合力，形成了以市场监管为基础、政府监管为主导、社会主体共同参与监管的新格局。“社会共治”强调的是监管主体的多元化与监管手段的全面化，对于现代食品安全监管体系的完善有很大促进作用。

(1)　曾健　江南大学法学院硕士生，主要研究方向为宪法学与行政法学。

(2)　新华网.2018年度食品安全法治十大事件发布[EB/OL].（2019-05-08）[2019-06-05]http://www.xinhuanet.com/legal/2019-05/08/c_1210128642.htm.

(3)　倪楠，舒洪水，苟震．食品安全法研究[M].北京：中国政法大学出版社，2016：63.

(4)　戎天美．“大市场、大监管”背景下市场监管模式研究[J].管理荟萃，2018（12）：66.

(5)　张锋．我国食品安全多元规制模式研究[M].北京：法律出版社，2018：35.

(6)　赵忠学．理念重塑与模式重构——大市场格局下的食品安全监管探析[J].中国食品药品监管，2019（7）：13.

(7)　曾祥华．食品安全监管主体的模式转换与法治化[J].西南政法大学学报，2009（1）：24-25.

(8)　刘亚平，苏妮娇．中国市场监管改革70年的变迁经验与演讲逻辑[J].中国行政管理，2019（5）：18.

(9)　胡颖廉．“中国式”市场监管：逻辑起点、理论观点和研究重点[J].中国行政管理，2019（5）：22.

(10)　薛澜，李希盛．深化监管机构改革、推进市场监管现代化——以杭州市为例[J].中国行政管理，2018（8）：26.