研究报告：上海福喜食品安全事件的食品安全欺诈法律问题

张　举　李　欣⁽¹⁾

“食品安全欺诈和虚假宣传新规出台”是2017年度食品安全法治十大事件之一。本文以“上海福喜食品安全事件”为例，评析食品安全欺诈法律问题。

2014年7月20日，上海电视台曝光了上海福喜食品有限公司使用过期变质肉类加工为快餐原材料事件（其行为包括：违规篡改生产日期、将过期或变质原料回炉后再生产以及将次品混入合格产品中出售等）。当晚，上海食药监局会同公安部门查封福喜工厂，并查实涉案产品共5 108箱，涉及下游企业22家，同时封存相关产品总计约100吨。7月23日，该公司负责人、产品经理等5人被刑拘。2016年7月1日，上海市第三中级人民法院对上海福喜食品有限公司作出犯生产、销售伪劣产品罪的终审判决。同年10月2日，嘉定区市场监管局对该公司依法作出警告、没收违法所得、罚款1 698.4万元、吊销和注销相关食品生产许可证的行政处罚，并将其列入上海食品严重违法失信“黑名单”。关于该公司对于消费者的赔偿未能在裁判文书网或者媒体报道中查到。⁽²⁾

（1）上海福喜食品有限公司行为的定性。

（2）在我国当前的食品安全监管体系下，为何没能阻止“上海福喜食品安全事件”的发生？

（3）消费者在这个事件当中能获得哪些赔偿？这些赔偿能否弥补消费者遭受的损害？

上海福喜食品有限公司，成立于1996年，其母公司是美国福喜集团，是一家在全球17个国家拥有50多家食品加工厂的国际化食品集团。本次事件的发生不但对这家巨无霸企业造成了巨大的经济损失，而且对国内肉制品市场造成了严重的冲击。要对本次事件进行分析，首先要明确本次事件的性质。

对于“食品安全欺诈”，《食品安全法》《消费者权益保护法》等并没有给出明确的定义，而仅规定了欺诈行为的法律后果，即“经营者提供商品或者服务有欺诈行为的，应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失，增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的3倍；增加赔偿的金额不足500元的，为500元。法律另有规定的，依照其规定。”上述规定中的“欺诈行为”，可以参照最高法院《关于贯彻执行‹中华人民共和国民法通则›若干问题的意见》第六十八条规定：“一方当事人故意告知对方虚假情况，或者故意隐瞒真实情况，诱使对方当事人作出错误意思表示的，可以认定为欺诈行为。”

“食品安全欺诈”的具体定义散见于国务院各部门发布的部门规章之中，如1996年3月15日国家工商行政管理局发布施行的《欺诈消费者行为处罚办法》第二条：“本办法所称欺诈消费者行为，是指经营者在提供商品或者服务中，采取虚假或者其他不正当手段欺骗、误导消费者，使消费者的合法权益受到损害的行为。”⁽³⁾但此处，将食品安全欺诈的主体限定为“经营者”，显然有失公允。2017年国家食品药品监督管理总局起草的《食品安全欺诈行为查处办法（征求意见稿）》第三条：“本办法所称食品安全欺诈是指行为人在食品生产、贮存、运输、销售、餐饮服务等活动中故意提供虚假情况，或者故意隐瞒真实情况的行为”；该办法第二章第七条到第十六条具体规定了食品安全欺诈行为，包括：产品欺诈，食品生产经营行为欺诈，标签说明书欺诈，食品宣传欺诈，信息欺诈，食品检验、认证欺诈，许可申请欺诈，备案信息欺诈，报告信息欺诈，提交虚假监管信息。通过概括式和列举式两种方式充分阐明了“食品安全欺诈”的定义。

首先从主体来看，食品“从农场到餐桌”这一过程，要经历生产、贮存、运输、宣传、销售等多个环节，每一个环节的控制者都有可能产生食品安全欺诈行为，我们不能将主体仅局限于生产者和销售者，而应该包括所有经手食品的行为人。其次，食品安全欺诈行为的主观方面为故意，即行为人是有目的、有计划地实施欺诈行为。最后，食品安全欺诈行为的客观方面表现为向消费者或者食品安全监管机构故意隐瞒食品真实信息或者提供虚假食品信息，以期达到逃避监管、获取经济利润的目的。

综上，笔者认为，食品安全欺诈行为即在食品生产到销售的过程中，食品的实际控制人向消费者、食品安全监管部门故意隐瞒食品真实信息或者提供虚假视频信息的行为。根据以往的经验，可以归纳出如下几种典型的食品安全欺诈行为。①稀释。例如虽然标称“100%鲜榨橙汁”，实则使用食品添加剂或浓缩果汁勾兑而成。②人工增强。如使用三聚氰胺，从而增加检出的乳制品中的蛋白含量。③使用未经申报、未经批准或禁止的杀虫剂。④调包真实成分。如牛肉粒中检测出猪肉成分。⑤营养价值的误传。如在标签上突出标注“儿童酱油”并用文字进行说明“富含铁元素，味道柔和鲜美，适合一岁以上儿童调味食用”，实际与普通酱油并无本质区别。⑥欺诈性标签声称。如凉茶宣称治疗疾病功能。⑦设计欺诈产品。如方便面包装上印制虾和鸡蛋等图案。⑧假冒商品。如农贸市场中的假八角。⁽⁴⁾而上海福喜食品安全事件属于典型的食品安全欺诈行为，既包括产品欺诈（将次品混入合格产品），又包括标签说明书欺诈（篡改生产日期）。有学者将食品安全欺诈归为四大类，具体如图1所示。

图1　四大食品安全欺诈类别

2019年6月7日是联合国确定的首个“世界食品安全日”，主题为“食品安全——与每个人都息息相关”。食品安全是重大的民生问题，事关人民群众的切身利益。食品安全欺诈所带来的危害首先是针对消费者的，不仅给消费者带来经济损失，还损害了消费者的生命健康。食品作为一种公共产品，受众范围广，现在伴随着网络信息技术的发展和交通物流的便捷，有毒有害的产品进入市场后，影响范围更广，危害更大，一旦发生安全事故就是群体性事件。部分有毒有害产品对人体的危害潜伏期较长，短期内很难发现，等发现时已经对人体造成了严重的危害，并且这些食物中的有害物质在人体内不断累积，后续的治疗也相当困难。据世界卫生组织统计，工业化国家每年约有30%的人受食源性疾病危害。

食品安全欺诈会影响整个食品行业的长远发展，甚至引发整个社会的信任危机。食品安全欺诈中所涉及的产品往往售价低廉，或者与同类产品相比，成本较低，通过这种不正当竞争方式扩大市场份额，排挤同种安全产品，打破了原先稳定有序的食品市场竞争环境，使一些正当商家安全产品的生产难以为继。同时，食品安全欺诈行为削弱了消费者、生产者和销售者之间的信任关系，即便是正当经营的商家，其诚信度也会遭受连带影响，进而引发社会诚信危机。以2008年“三聚氰胺奶粉事件”为例，该事件重创了中国奶业的商业信誉，多个国家禁止了中国奶制品进口。在事件发生3年后，中央电视台《每周质量报告》栏目调查发现，仍有七成中国民众不敢买国产奶，奶制品行业深陷质量泥沼。同样，上海福喜食品安全事件使肉制品市场受到严重冲击，其下游的快餐行业也受到了严重影响。

食品安全欺诈问题也会大幅度降低国家和政府的公信力。食品安全欺诈行为的发生，很大的原因在于政府管理水平低下与安全监管缺失。因为问题食品直接关系到广大人民群众的切身利益，所以群众往往反应较为激烈。在事件得不到妥善解决时，群众会将这种负面情绪转向政府部门，认为是政府管理部门的不作为才导致食品安全欺诈行为的发生，导致政府管理部门的公信力下降。

食品安全欺诈必然需要法律来加以规制，设置合理的食品安全法律责任是其中的重中之重。

食品安全法律责任是法律责任的一种，是指公民、法人或者其他组织因实施违反国家有关食品安全法律、法规的行为而应当承担的不利后果。⁽⁵⁾食品安全法律责任设立的目的就在于通过对食品生产、销售的管理和监督，来保障群众财产利益和饮食健康；通过对实施食品安全欺诈行为的企业和个人进行法律制裁，维护正常的生产、经营秩序，促进食品市场的良性健康发展；食品安全法律责任制度还有助于消费者在受到欺诈时能够找到赔偿主体，不至于求助无门，消费者在得到及时救助的情况下，对政府的满意度也会有所提高。这将有助于提高政府的公信力。

我国现行法律制度中涉及食品安全法律责任的规范性文件很多。2015年修订的《食品安全法》第四至九条明确规定了食品生产经营者、国务院食品安全委员会、县级以上地方人民政府、食品行业协会等主体的责任，并在第九章对违反法定职责的主体应承担的不利后果作了具体规定。此外，还见于《食品安全法实施条例》《民法通则》《消费者权益保护法》《产品质量法》《侵权责任法》《广告法》《农产品质量安全法》《国务院关于加强食品安全等产品安全监督管理的特别规定》《农药管理条例》《刑法》《刑法修正案（八）》、2013年“两高”⁽⁶⁾《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》等。

食品安全法律是综合运用多种法律手段实现共治的“领域法”，食品安全法律关系涉及行政法律关系、民事法律关系，以及刑事法律关系。中国现行食品安全法律责任制度重视行政责任，注重政府监管，对民事责任的规定较少。至于刑事责任，《食品安全法》第一百四十九条规定“违反本法规定，构成刑事犯罪的，依法追究刑事责任”。本着刑事责任优先原则，在行政机关执法的过程中，发现涉嫌构成犯罪时，应当依法将案件移交司法机关追究行为人的刑事责任。《刑法》第三章破坏社会主义市场经济秩序罪中对相关的罪名做了详细的规定，要注意刑事责任与行政责任两者在实践中的衔接和协调统一。限于本文重点讨论食品安全欺诈中的民事责任和行政责任，对其中涉及的刑事责任不予展开。

民事法律责任是公民或法人由于民事违法行为而应当承担的不利后果。在财产关系方面，表现为恢复被违法行为所损害的财产，包括停止侵害、排除妨害、消除危险、返还原物、恢复原状、修理、重作、更换、赔偿损失、支付赔偿金等；在人身关系方面，表现为停止侵害、消除影响、恢复名誉、赔礼道歉、赔偿损失等。2015年修订的《食品安全法》关于民事责任的规定较以往有诸多完善之处：明确首负责任制，第一时间落实责任人，防止生产经营者相互推诿；丰富惩罚性赔偿制度，如优化赔偿计算方式，赋予消费者在“损失三倍”和“价款十倍”的赔偿金之间进行选择；设定最低赔偿金额；等等。⁽⁷⁾但是，我们在上述案例中无法找到有关民事赔偿的报道，消费者也未就此事向上海福喜食品有限公司提起诉讼。民事赔偿责任仍有进一步立法完善的空间。

2001年《最高人民法院关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》首度认可精神损害赔偿的正当性，《侵权责任法》第二十二条规定“侵害他人人身权益，造成他人严重精神损害的，被侵权人可以请求精神损害赔偿”，但对于“严重精神损害”并没有进行详细规定。其他现行法律及实施条例并没有规定精神损害赔偿责任。我国的侵权民事赔偿制度在理论上遵循全面赔偿原则，即实际损失实际赔偿原则，但精神损害往往难以实现。在现实中，法院往往会以不属于精神损害赔偿范围和证据不足等为由不支持受害者精神损害赔偿的诉讼请求，即使是支持，关于精神损害赔偿金的确定，也尚未形成一致意见，造成同案不同判，影响司法的权威和公正。

《食品安全法》第一百四十七条和《消费者权益保护法》第五十八条都规定了生产者或者经营者在财产不足以同时承担民事责任、行政责任和刑事责任时，民事赔偿优先。但在实践中消费者往往不知道自己的权益遭受了侵害，只有新闻媒体报道出相关的食品生产经营者被追究责任了才后知后觉。但是，因为这时生产者或者经营者已经承担了行政责任或者刑事责任，无力再承担消费者提出的民事赔偿，所以使得这项制度无法真正落实。

首先，从计算基数上看，《食品安全法》惩罚性赔偿以价款或者损失作为计算基数，《消费者权益保护法》惩罚性赔偿以价款作为计算基数。食品安全欺诈行为所涉及的食品价格可能相差很大，造成的损害却可能是一样的，损害与商品的价格并没有必然的联系，若以价款定赔偿，可能造成在不同的案件中，消费者遭受了同样的损害，得到的赔偿却不相同。这显然有失公允。

其次，设定赔偿数额的上限，对相当一部分食品生产经营者来说，并不能起到惩罚、威慑的作用。十倍的价款或者三倍损失的惩罚性赔偿对比企业获得的巨大利润，简直九牛一毛，并且有些企业还可以通过保险制度来规避风险，这就严重削弱了这项制度对食品安全欺诈行为的惩戒功能。我们经常看到国外对食品企业做出天价罚款，是因为他们的立法并没有对赔偿或者罚款的金额设置上限，从而使司法者可以按实际情况进行决断。

我国《民事诉讼法》规定的一般举证责任原则是“谁主张，谁举证”，这给在食品安全欺诈中的消费者维权造成了很大的困难。首先，食品属于消费品，证据保存困难；其次，消费者需要对所遭受的损害进行鉴定，举证的成本过高。如果我国食品安全采用危险责任，举证责任倒置，则可以较大程度地保障受害人的诉讼利益，破解举证难的法律困境。

行政法律责任是责任主体由于行政违法行为而应承担的不利后果，既包括对市场主体的行政处罚，又包括行政机构及其工作人员在行政管理中因违法失职等而产生的行政责任。上海福喜食品安全事件为何通过电视台的“卧底”调查才曝光出来，而不是由食品安全监管部门首先查处？这充分表明了我国当前食品安全监管体系存在的漏洞。当前我国行政责任的缺失主要表现为以下几点。

2018年3月，第十三届全国人民代表大会第一次会议批准国务院机构改革方案，将国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局、国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责、商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责整合，组建国家市场监督管理总局。2018年4月10日，国家市场监督管理总局正式挂牌。

国家市场监督管理总局的成立是否意味着食品安全领域饱受诟病的“九个部委管不了一头猪”的局面就宣告终结了呢？事实并非如此。在所谓的“大部制”改革之后，我国食品安全领域多部门监管的架构仍未改变，如：农业农村部负责食用农产品从种植养殖环节到进入批发、零售市场或者生产加工企业前的质量安全监督管理，国家卫生健康委员会负责食品安全风险评估工作等，职权交叉重叠或是模糊不清，监管冲突、缺位，问责不到位等问题仍然存在。⁽⁸⁾

食品安全是关系民生的重大问题，这个领域的信息属于政府重点公开的范围。《食品安全法》第一百一十八条规定“国家建立统一的食品安全信息平台，实行食品安全信息统一公布制度”。但从实际情况来看，有关监管部门对食品安全的监管信息发布数量屈指可数，并且形成了以被动公开为原则、主动公开为例外的特殊局面。(www.xing528.com)

消费者所获得的食品安全信息主要来自食品生产经营者、大众传媒、消费者协会和政府有关部门。在食品安全欺诈行为中，消费者与食品生产经营者之间的信任已经破裂，他们所提供的信息无法获得消费者的认可；大众传媒因为追求阅读量，报道往往具有片面性，使消费者产生认识上的偏差；消费者协会在披露食品安全问题时更像是一场“龙卷风式的运动”，来得凶猛，消失得也迅速，没有充分发挥主观能动性；而行政机关执法往往滞后于公众诉求和媒体监督，存在被动性。

食品安全欺诈问题的解决，依赖于信息的交流。食品安全监管离不开政府部门，但也不能只靠政府部门，消费者也是重要的一环。消费者可以通过自身选择行为影响市场，从而影响生产经营者的行为。通过良好的激励制度，让提供举报信息的消费者获得政府的奖励，并鼓励他们不断地向政府反馈信息，形成信息互通。

我国各地方已出台众多食品安全举报奖励机制和责任追究机制，对举报者的奖励往往与监管部门对企业的罚款挂钩，但按照《食品安全法》的规定，对违法企业的罚款数额并不大，相应地，按罚款数额百分比来确定的奖金数额也不会太大，无法激励消费者产生参与食品安全监管的动力。同时，消费者出于自身安全等问题的考虑，往往不愿意领奖。

当前，我国的食品安全欺诈法律责任并没有将着眼点放在企业的社会责任上，企业与社会是一种相互依赖的关系，社会关系对企业十分重要，无论哪种企业，顾客的满意度和消费需求对其发展至关重要，尤其对食品企业来说，只有获得消费者的真正认可，企业才能长远发展。企业社会责任的承担不仅需要自我觉醒，更需要依靠法律的权威和强制力对食品安全生产过程进行合理的约束。企业作为食品安全最重要的经济主体，必须承担相应的社会责任，通过法律来规范食品企业的责任和义务。

《食品安全法》确立了食品安全社会共治原则，为我国食品安全问题的解决提供了指导性的原则，明确了食品安全欺诈问题治理的根本方向。在大的原则指导下，我们还应进一步完善具体的法律制度。

在现阶段，企业社会责任的承担，不能光靠企业自我约束，还应依靠法律制度的完善来规制，明确食品企业的社会责任。

首先，合理构建食品安全风险监测机制，在食品安全风险出现之前，就做好应对工作，降低食品安全事故出现的可能性。

其次，建立食品企业社会责任监督机制。一方面，鼓励企业建设优秀的企业文化，将社会责任渗透到每一位员工心中，实现企业内部的自我监督；另一方面，建立企业社会责任的公开监督制度，依靠社会舆论进行监督。此外，进一步完善企业的食品召回制度，对市场上流通的食品，检测不达标的，及时采取措施下架、回收，集中处理。对于及时采取召回措施，减少损害的企业，可以考虑对其减少罚款。

再次，加强食品生产相关辅助企业社会责任制度，如建立食品添加剂等特殊原料许可制度，真正从源头上动态控制食品原料，尤其是一些有毒有害食品添加剂等特殊原料的生产及流通；广告企业，传播有毒有害食品的，要承担连带责任；没有辨别问题食品的，也要承担相应责任。

最后，加强社会舆论对食品企业的监督，重点在于如何让公众得知真实的企业食品安全信息。我们应规定食品企业定期公布自己产品的相关信息，接受消费者的质询，行业组织应不定期组织消费者前往食品企业，真正了解企业的生产过程。近年来，伴随着自媒体的发展，食品安全领域的自媒体谣言层出不穷，严重影响了消费者的判断和食品企业的发展。对于这类谣言制造者，监管部门应追究其行政责任。

建立实际赔偿、惩罚性赔偿与精神损害赔偿相结合的民事赔偿制度。一方面，我们应将食品安全赔偿中的精神损害赔偿具体化。这里可以借鉴美国相关的立法经验，例如，单独的精神损害可以成为诉因，只要产生精神痛苦和情感伤害即可主张赔偿等；在赔偿的数额方面，取消最高额赔偿限制，让经济上的赔偿或者罚款能真正能起到惩罚侵权人、补偿和抚慰受害人的作用。另一方面，对于惩罚性赔偿，采取举证责任倒置，举证责任由食品的生产经营者承担，在食品生产经营者无法对自己的行为作出合理的解释时由其承担相应的责任。

将惩罚性赔偿与受害者的损失相挂钩，而不是与产品的价格相挂钩。赔偿应落实全面赔偿的原则，让消费者得到充分的保护。

实行罚款罚金回拨制度，保证受害消费者真正得到赔偿。为充分体现以人为本的立法理念，即使食品的生产经营者承担行政或者刑事责任，如果无法对受到侵害的消费者进行赔偿，应将国家已经收缴的罚款、罚金作为赔偿受害消费者的资金来源。

实践中，普通的消费者处于弱势地位，自行维权困难，应该让有更多法律资源、能力的个人、机构、团体参与，通过食品安全事故的公益诉讼，维护公共利益。一方面，应明确规定检察机关可以作为社会公共利益的代表进行诉讼。当前司法体制改革，检察院的公益诉讼权成为一个重点，对于关系重大民生的食品安全问题，也应当列入公益诉讼的范围。另一方面，也认可公民个人和社会公益性团体作为公益诉讼主体。《消费者权益保护法》第四十七条规定“对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提起诉讼”，此条虽然赋予了部分消费者协会提起公益诉讼的权利，但是对其中“众多”并未作出准确的解释，且未赋予省级以下消费者协会提起公益诉讼的权利。笔者认为，应进一步扩大提起公益诉讼的主体范围。只有全社会共同参与，才能有效治理食品安全问题。

法条对食品安全欺诈行为并未引入惩罚性损害赔偿措施有失偏颇。虽然国家食品药品监督管理总局颁布《食品安全欺诈行为查处办法（征求意见稿）》，分别对产品欺诈、食品生产经营行为欺诈、标签说明书欺诈、宣传欺诈、信息欺诈、食品检验认证欺诈以及报告信息欺诈作出详细规定。在处罚方式上，无一例外都是对上述欺诈行为给予行政法上的警告或罚款，但对上述欺诈行为给消费者带来危害时，消费者是否可以援引食品安全法的惩罚性赔偿维护自己的权益却只字未提。作为保护消费者权益的食品安全法，却未将食品欺诈行为列入食品安全的惩罚性赔偿的规定之中，这是不合理的。笔者认为，应当将食品欺诈行为认定为食品安全法的惩罚性赔偿的违法行为，明确将其规定于食品安全法有关惩罚性赔偿的法条中才是明智而合理的选择。这样不但在更大程度上保障了消费者的合法权益，而且有助于打击生产销售者的投机取巧行为，真正起到惩罚食品生产销售商的意义和作用。⁽⁹⁾

通过媒体曝光当前存在的食品安全事故，告知消费者如何识别有毒有害食品和正常有机食品，告知消费者国家安全标准的添加剂范围、违规使用添加剂的危害，重点公布一批违法食品添加剂的化学名称和致害原理，从消费者终端共同抵制有毒有害产品。

监管部门要做好食品安全监管信息的公开工作。当前的政府机构改革还在进行中，存在职权划分不够明确等问题，如信息由谁公布？权力是否移交完毕？消费者如何方便地查询这些信息，都需要市场监督管理局等政府部门及时作出回应。⁽¹⁰⁾

同时，应当通过媒体向消费者宣传，在发现食品安全问题时，如何维权、举证，给消费者提供司法援助，不断增强消费者维护自己合法权益的能力。对于消费者参与食品安全监管动力不足的问题，政府一方面可以用往年从违法食品生产经营者那里获取的罚款建立奖励基金，从而提高食品安全举报的奖励金额；另一方面保护举报者的个人信息安全，可以采取不公开的方式发放奖励，或者延长奖励领取的期限。

(1)　张举　江南大学法学院硕士生，主要研究方向为刑法学；李欣　江南大学法学院副教授，法学博士后，主要研究方向为民法、家事法。

(2)　百度百科．上海福喜食品有限公司[EB/OL].[2019-08-21]https://baike.baidu.com/item/%E4%B8%8A%E6%B5%B7%E7%A6%8F%E5%96%9C%E9%A3%9F%E5%93%81%E6%9C%89%E9%99%90%E5%85%AC%E5%8F%B8/15028835?fr=aladdin.

(3)　杨立新．消费欺诈行为及侵权责任承担[J].清华法学，2016（4）：67-84.

(4)　常虹，唐帅．浅谈食品安全欺诈和应对建议[J].现代食品，2018（18）：48-50.

(5)　曾祥华．食品安全法新论[M].北京：法律出版社，2016：320.

(6)　“两高”系最高人民法院、最高人民检察院。

(7)　杜国明．我国食品安全民事责任制度研究——兼评《中华人民共和国食品安全法（修订草案）》[J].政治与法律，2014（8）：22-29.

(8)　叶秋雄，陈佩仪，叶旭琪．浅析食品安全管理体系的规划与实施[J].食品安全导刊，2019（6）：16.

(9)　计璇．食品安全法的惩罚性赔偿[D].南昌：江西师范大学，2017.

(10)　于达尔汗．论消费者食品安全知情权保护的立法完善[J].苏州大学学报（哲学社会科学版），2018（5）：96-104.