兼评农业部推进规范化管理：食用农产品合格证制度深度探析

王建东⁽¹⁾

为进一步加快建立以食用农产品质量合格为核心内容的产地准出管理与市场准入管理衔接机制，农业部于2016年7月在部分省份先行开展主要食用农产品合格证管理试点工作，开具食用农产品合格证800多万张。2017年，《浙江省食用农产品合格证管理办法（试行）》实施，浙江成为全国第一个全面启用食用农产品合格证的省份。农业部指出，食用农产品合格证是质量兴农的重要载体，要强化顶层设计，加快制定法律规范，实现全国统一管理，要将合格证制度与农产品质量安全信用体系建设相结合，以信用为核心，建立事前信用承诺、事中信用监管、事后信用评价的新型监管机制。⁽²⁾

（1）食用农产品合格证制度的内容是什么？

（2）食用农产品合格证管理试点工作有哪些值得推广的经验？

（3）在全国全面推广食用农产品合格证制度需要注意哪些问题？

我国《食品安全法》把食用农产品界定为供食用且来源于农业的初级产品。这个概念因为过于抽象且在执法实践中没有太大的指导意义而被人诟病。而在《农产品质量安全法》中，没有涉及食用农产品的具体概念，但对农产品进行了定义，即农产品是指源于农业且在农业活动中获得的初级产品，包括植物、动物、微生物及其产品。⁽³⁾原食药总局于2016年颁布的《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》的附则中对食用农产品进行了确切的定义，即：食用农产品是指在农业活动中获得的供人食用的植物、动物、微生物及其产品。这里的农业活动既包括养殖、种植、捕捞、采摘等传统的农业活动，也包括设施农业、生物工程等现代农业活动。植物、动物、微生物及其产品是指在农业活动中直接获得的，以及经过分拣、去皮、剥壳、干燥、粉碎、清洗、切割、冷冻、打蜡、分级、包装等加工，但未改变其基本自然性状和化学性质的产品。⁽⁴⁾显然这个概念比较全面，但作为部门规章法律位阶较低。当前，在法律没有明确定义以及冲突的前提下，适用此定义来解决实践中的问题也未尝不可。

据统计，目前全国各级农业农村部门认定或备案家庭农场近60万户，在促进现代农业发展等方面发挥着重要作用。个体农户的生产体量虽不及其他主体，但是具有数量较大、生产水平较低、经营较为分散等特点，一直以来都是监管的难点。⁽⁵⁾与此对应，我国食用农产品生产主体规模庞大，生产种类繁多，且该行业处在不断发展变化之中，其监管难度可想而知。长期以来，监管部门对食用农产品进入市场前的监管手段仅仅为数量有限的“抽样检查”，面对体量庞大的食用农产品，这一手段并不能发挥有效作用，从而导致绝大多数未检测的食用农产品以“默认合格”的方式流入市场。没有全面有效的监管机制，也就难以保障食用农产品的生产质量。监管的缺失也很难避免发生诸如“毒韭菜事件”“毒豇豆事件”“毒生姜事件”等形形色色的食品安全事件。

在2014年，原农业部与原食药总局签署了《加强食用农产品质量安全全程监管合作协议》，明确产地准出和市场准入管理是一项重要的制度建设。⁽⁶⁾有鉴于此，原农业部在2016年7月发布《关于开展食用农产品合格证管理试点工作的通知》（简称《通知》）。在《通知》中，农业部采用试点探索的方式，授权浙江、山东、湖南、陕西、河北、黑龙江6个省份的农业主管部门对食用农产品合格证制度开展先期试点工作，以期积累经验，推进合格证制度建设，从而建立产地准出与市场准入有效衔接的管理机制。与之前的合格证不同，食用农产品合格证的颁发主体不是政府主管部门，而是食用农产品生产经营者，即自己对自己的产品出具合格证。其中合格证的出具方式有：委托检测合格；自检合格；内部质量控制合格；自我承诺合格。以“谁出具，谁负责”为原则，期望以提高生产经营者主体责任的方式，增强生产经营者的主体责任意识，进而提高产品质量，从源头上保障餐桌上的安全。

《通知》还明确提出了四项重要任务，作为试点工作要重点完成的任务：①推动生产经营者规范开具和使用合格证；②统一食用农产品合格证样式；③加强食用农产品合格证的指导和服务；④探索食用农产品合格证管理的有效模式。除此之外，附随《通知》另外颁发了《食用农产品合格证管理办法（试行）》，并附上合格证的标准样式，作为试点工作的具体依据。6个省份经过近3年的实践探索，2019年6月，农业农村部公布了《农产品质量安全法修订草案（征求意见稿）》，面对社会公开征集意见，以期在法律层面正式对食用农产品合格证制度进行规定，从而在法律上对试点成果进行确认。草案征集意见截止日期为2019年7月17日。

食品标识是食品信息的明确表示，是消费者了解食品的重要渠道。⁽⁷⁾《食用农产品合格证管理办法（试行）》规定合格证应当具有的信息：产品名称和重量；食用农产品生产经营者信息（名称、地址、联系方式）；确保合格的方式（指第五条中所列的方式）；食用农产品生产经营者盖章或签名；开具日期。⁽⁸⁾食用农产品合格证上标明的内容与《农产品质量安全法》第二十八条、《农产品包装和标识管理办法》第十条规定标识需要标明的内容相同，所以食用农产品合格证的“合格证”具有标识属性。消费者可以通过“合格证”有效、快速地了解食品信息，如此“合格证”成为消费者选择食品的重要依据，也是食用农产品生产经营者展示其产品的基本手段，自然地，也是监管部门进行有效监管的重要途径和方式。

食品安全全程治理是指对食品的生产经营从农田到餐桌的全过程进行全面的监管覆盖，食品安全监管应涵盖种植、养殖、生产、加工、储运、销售、消费等所有环节。⁽⁹⁾我国对食用农产品的监管一直存在多头分管的问题。2013年，为进一步改革完善我国食品安全监管体制，国务院对农产品质量安全监管职能进行了重新划分，即农业主管部门负责食用农产品进入批发、零售市场和加工企业之前的监管，之后则由食药部门负责。2018年，党的十九届三中全会审议通过了《深化党和国家机构改革方案》，原农业部的食用农产品质量安全监管职责调整到农业农村部，食品药品监管总局承担的食用农产品质量安全监管职责调整到市场监管总局。⁽¹⁰⁾建立食用农产品合格证制度，目的不单单是保障食用农产品进入市场前的质量安全，也是为了建立完善产地准出和市场准入的有效衔接，避免出现监管盲区，以期对食用农产品进行全国范围内的统一管理。食用农产品合格证管理制度是食用农产品安全监管体系的重要组成部分，合格证制度的建立可以为食品安全追溯制度提供可靠的保障。另外，计划将合格证制度同农产品质量安全信用体系建设有机结合起来，建立事前信用承诺、事中信用监管、事后信用评价的全覆盖监管机制，进而促进建立健全完善的食用农产品安全法治体系。

社会共治理论是指“调动包括政府监督部门、食品生产经营者、行业协会、消费者协会乃至公民个人，共同参加食品安全工作，形成食品安全社会共管共治的格局”。⁽¹¹⁾在2015年《食品安全法》修订中，正式将“社会共治”作为食品安全法的基本原则之一。食用农产品合格证制度是社会共治的体现。首先，“合格证”就是食用农产品生产经营者自我管理、自我监督的体现。一方面，政府监管部门可以通过“合格证”对食用农产品进行监管；另一方面，消费者也可以根据“合格证”是否真实或者“合格证”上标明的信息，对食用农产品生产经营者进行社会监督。在社会监督过程中，行业协会以及消费者协会完全可以参与进来。日本、美国及欧盟等的食品监管体系已经关注到农户、企业等微观主体的参与行为。⁽¹²⁾当权益受到损害时，消费者可以向监管部门举报，也可以通过“合格证”的个人或商家承诺，诉诸法院，进行维权。所以说，食用农产品合格证制度运行的过程，就是社会共治的过程。

服务型政府理论要求政府以公民和社会为中心，依法规范行使政府权力，以实现社会和公民利益最大化为行动指南。建立食用农产品合格证制度的最终目的是保障食品安全、保障人民的身体健康。合格证制度绝不是为了监管部门的监管便利而设立的。另外，合格证制度，有利于倒逼食用农产品生产经营者增强主体责任意识，进而从源头上提高食用农产品的质量，保障餐桌上的安全。此外，借助“合格证”，也有利于经营者走食用农产品品牌化道路，增强影响力。总体来说，合格证制度的建立有利于食用农产品生产经营主体的长远发展。从中，也可以看出政府管理与服务的双重属性。

河北省在试点实践工作中逐渐探索出了“合作社带动、农业部门推动、多部门联动、区域协同倒逼”四种模式，并结合实际情况，对规模化经营主体推行纸质追溯+电子追溯的食用农产品合格证出具模式，以解决纸质合格证填写费时费力等问题。与规模化经营主体相对的就是小户或散户，它们继续推行单一的纸质合格证。另外，在使用规定合格证样式的前提下，赋予企业自主权，由企业自行印制在实际销售中更便于操作的合格证，以解决批次农产品多次多处销售、多品种销售等问题。河北经验在解决问题的同时，也赋予了食用农产品合格证制度更多的活力。

黑龙江省对合格证电子追溯的重视以及探索实践的模式与河北省的经验有相似之处。黑龙江经验的特点在于明确“合格证”的“合格证明文件”属性，以及发挥基层乡镇监管的优势，并同时指出市场推动及合格证的制度价值是决定合格证制度能否成功的重要因素。从长远来看，合格证制度的价值会逐渐显现出来，对生产经营者和消费者都大有益处。

浙江省同样顺应了合格证电子化的趋势，初步形成“一证一码”合格证管理方式。与河北与黑龙江不同的是，浙江省针对规模生产经营主体逐步建立了食用农产品生产主体信息库。同时也进一步提出了完善部门间协作，增强全社会对合格证的重视以及完善顶层设计的有益建议。信息库的建立与完善对试点工作至关重要，也是以后建立食用农产品质量安全信用体系的重要资源和依据。食用农产品合格证制度建立的目的之一就是建立完善产地准出和市场准入衔接机制，这需要农业管理部门和市场监管部门的密切合作。此次的食用农产品合格证试点试验，也是推动2019年《农产品质量安全法》修订完善的重要动力。

山东省根据每类食用农产品风险程度以及影响程度不同的特点，选取对社会生活影响较大的韭菜作为试点的主要对象，探索出了兼具食用农产品合格证及食用农产品市场销售凭证两证的“双证制”管理模式，并针对生产主体在全省建立“放心韭菜”地图统计数据库。在进入市场以及市场流通阶段，生产经营主体严格自身责任、严格出具双证，顺利实现了韭菜产地准出与市场准入的有效衔接。2019年4月，山东省将韭菜“双证制”管理经验推广到了对鲜鸡蛋的监管上。山东省针对一两类高风险食用农产品的双证管理经验具有特殊性，是否具有普遍适用性尚需进一步论证。

陕西省利用信息手段推行“码证合一”不具有新鲜感，但其社会参与及分类管理理念是两大特色。社会成员的广泛参与，为推进食用农产品合格证建设赋予动力和活力，这也是社会共治的基本特征。在分类管理上，坚持“分类管理、灵活便利”原则，充分考虑了不同农产品的特点，把果蔬肉禽等不同产品进行分类，开具加贴不同类型的合格证。此种做法体现了灵活性，但不利于合格证的统一管理。

湖南省扎实推进试点工作，重点提出了统一合格证范式、加强立法、加大行政推动力度等有益建议。统一范式是合格证规范化管理的必然要求，加强立法和行政推动使合格证制度体系运作常态化，也是制度建设要考虑的方面。

6省份现行试点的目的是探索出适合在全国推广的食用农产品合格证制度，所以对6省份经验进行比照和分析具有积极意义。首先，利用现代信息化手段，开具电子合格证、“码证合一”等方式的合格证，被大部分省份所运用，符合电子化、信息化时代的发展潮流，也具有便捷易管理等特性，值得推广。信息时代的特点在于信息的共享，借助电子化工具可以便捷地传播和获取信息。电子合格证的推出目的之一就是简化农产品生产经营者出具合格证的流程，减轻出具合格证而带来的烦琐的工作压力，这也是服务型政府的内在要求。而电子合格证与单纯的纸质合格证相比，强化了合格证的追溯功能，使食用农产品合格证不再局限于出具主体与产地准出监管主体之间，且在进入市场后，监管部门以及广大消费者，也可借助电子工具更方便地对合格证进行查验和监督，便于实现事中和事后的评价与监管，推动食用农产品质量安全全程治理目标的实现。而随着电子合格证制度的不断完善，必将实现电子合格证与农产品质量信用安全体系的关联，消费者可以从电子合格证上获取更多有关食用农产品的相关信息，客观上保障了消费者的知情权，而信息的获取也是消费者参与社会监督的前提，所以说电子合格证的完善和发展，是社会共治和服务型政府理念的体现。

一些省份的分类管理经验值得借鉴。河北及浙江将规模食用农产品生产经营主体与个体、散户进行主体分类管理，符合事物的基本特征；山东以具体类别，如韭菜、鲜鸡蛋等产品实行双证管理的实践，充分考虑了相应农产品需求广、风险高的特点；而陕西提出的“把果蔬肉禽等不同产品进行分类，开具加贴不同类型的合格证”的分类方法，与山东的具体一类产品单独管理模式有相似之处，但哪种分类更具科学性，有待实践的进一步检验。具体问题具体分析是解决问题的正确思维。对生产主体和生产产品进行分类管理可以避免“机械化”行政带来的“一刀切”问题，有助于保障不同主体的正当利益，有利于合格证制度的人性化推行，也是建设服务型政府的体现。另外，也应当鼓励地方监管部门对食用农产品进行分类管理的探索，对风险高发、影响严重的类别进行重点实验，以进一步为制度完善提供经验。

浙江和山东的生产经营主体数据库建立工作值得借鉴和学习。生产经营主体信息库的建立，是建立农产品质量安全信用体系的重要基础，而本次试点实践的目的是建立以信用作为核心的新型监管机制，该机制包含事前信用承诺、事中信用监管、事后信用评价等一系列全程治理手段。在强调全程治理的同时，利用信息库和信用体系，也可实现社会的共同治理。因为信息库和信用体系的建立必定以数据公开、数据共享为目的，在信息化时代，社会主体皆可在此基础上参与食品安全的社会共治。另外，生产经营主体数据库的建立也为农产品追溯机制的建立提供了数据支持，而追溯机制是倒逼生产经营者提高产品质量的关键。追责路径的通畅才能使生产经营者重视产品的质量安全，而信息库的建立和完善，为追责路径的通畅提供了保障。生产经营者在趋利避害心理作用下，为了避免被追责，自身的责任意识必定会增强，从而有助于提高产品的质量安全。所以，信息库的建立和完善具有积极意义，值得重视和推广。

除此之外，一些省份提到的党政机关的推动以及财政的支持，对制度的建立与运行很重要，这是毋庸置疑的。除了这些值得借鉴和推广的经验外，也发现了一些问题亟待引起重视。

食用农产品由《食品安全法》《农产品质量安全法》两部法律共同规制，而两者之间存在一定程度的冲突。2006年实施的《农产品质量安全法》长期未有实质性的修订，唯一的一次修订（2018年12月）只是为了适应大部制改革部门机构的变动，实质内容没有修改。2009年，《食品安全法》正式实施，2015年经过一次实质性修订（2018年为适应大部制改革也进行了相应修订）。2015年修订的《食品安全法》指出，食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和本法对农业投入品作出规定的，应当遵守《食品安全法》的规定；而《农产品质量安全法》中，上述四项内容仍然规定由农业主管部门负责，与现行的《食品安全法》存在冲突。农业农村部推动的《农产品质量安全法》的修订，应着手解决这一问题。

法律缺位包含法律缺位及规章缺位两方面的内容。法律缺位方面，食用农产品合格证试点工作已推行3年，积累了大量宝贵经验，试点成果亟须立法上的确认。2019年4月20日，农业农村部主持召开了关于食用农产品合格证试点工作座谈会，会议指出，要在全国范围内全面试行食用农产品合格证。合格证制度向全国推广，必须具有法律上的依据，做到有法可依，而现在法律层面上并无相应的规定。现行的《食用农产品合格证管理办法（试行）》已不适应合格证制度向全国推广的现状，所以加强立法已迫在眉睫。(www.xing528.com)

在部门规章缺位方面，农业主管部门负责食用农产品进入市场前的监管，而市场监管部门负责进入市场之后的监管，两者具有各自监管领域，不可避免存在一些协作问题。尤其在食用农产品合格证监管领域，两者具有监管及追溯方面的“上下游”关系，所以制度的正常运行，需要两个部门的通力合作。但时至今日，两大监管部门并没有共同制定相应的规章来规范两者的协作关系，这就在实际工作中，致使两个主管部门在监管衔接上存在问题。为进一步加强两者的协作关系，需制定两者共同遵守的部门规章。

试点工作中，不少生产经营主体对合格证呈抗拒态度。个别生产者在主观上不够重视，存在能不提供就不提供的侥幸心理。客观上来看，开具合格证给生产经营主体增加了额外的工作，且生产经营主体自身的生产规模、经济状况、文化素质等各方面存在差异，这些都是影响生产经营者开具合格证积极性的重要因素。研究表明，60岁以上的生产者开具合格证的意愿明显低于年轻的年龄群体，规模生产经营主体开具合格证的意愿高于小户或散户。⁽¹³⁾而大多数不愿开具合格证的主体是因为从中看不到任何经济效益，所以对开具合格证的积极性并不高。这也在一定程度上表明农业主管部门对生产经营者的开具合格证的指导、培训、宣传等工作做得不到位，没有让生产经营主体认识到合格证制度对其经营具有益处。

为了方便全国领域的统一识别和管理，对合格证样式进行统一规范是必要的。大部分试点省份在纸质合格证的基础上推行电子合格证，但是各地开具电子合格证的具体方式和内容不尽相同。比如，河北省和黑龙江省推行兼具纸质追溯与电子追溯双重功能的合格证出具方式，而浙江省形成了独具特色的“一证一码”合格证管理机制，陕西省也在探索“码证合一”的合格证形式。此外，各省在合格证样式上也存在差异。另外，陕西省对果蔬肉禽等进行分类管理，分类开具合格证，增加了合格证样式不统一的风险。在调研中，发现浙江省内各市县的做法也有差异，“一证一码”体制下存在三种模式。⁽¹⁴⁾统一的合格证样式，是食用农产品合格证制度向全国推广的前提，所以对合格证样式的规范工作需引起重视。

在制度运行过程中，充分利用科学技术手段，能大大提高工作效率，在一定程度上也可节省人力、制度的运行成本。在各省实践中，对合格证的设计和打印，以及在制度运行过程中对合格证的识别和检验中都会用到诸多技术设备，在检测食用农产品是否真实合格的时候也需要专门的检测设备和检测技术来支持。而各省并没有把科学技术的研究作为一项重点工作来做。一方面，科研工作需要专门的科研人员，普通监管部门工作人员不具备这一专业知识；另一方面，科学研究需要大量的经费支持，地方农业主管部门不具备相应的经济条件。虽然存在一些困难，但也要重视这一问题。

在人大及其常委会立法层面，首先，要解决《食品安全法》与《农产品质量安全法》两法的衔接问题。在此次《农产品质量安全法》的修订中，针对与现行《食品安全法》冲突的内容，对信息发布、标准制定、投入品管理、市场销售等方面内容进行修订，尽量实现与《食品安全法》保持一致。其次，要在立法层面对改革成果进行固定，一方面明确农业农村部对农产品进入市场前的监管，市场监管总局对农产品进入市场后的监管，明确两大监管部门的权责；另一方面要在法律层面上建立食用农产品合格证制度，构建制度框架，完善顶层设计，以便试点工作更好地向全国开展。制度设计中要明确生产经营主体的责任，将责任范围扩展到个体和散户经营者，并构建相应的惩罚机制；鼓励建立生产经营主体信息库，进而建立农产品质量安全信用体系，并建立相应的守信激励与失信惩戒机制等。信息库及农产品质量安全信用体系的建立，有利于追溯体制的建立和完善，也有利于公民查询和获取信息。除此之外，也要建立严格的执法机制，明确执法者责任，确保执法活动常态化运行。

在部门规章立法方面，首先，要加强农业农村部与市场监管总局的协作，联合制定部门规章，作为地方职能部门共同遵守的规章依据，进一步厘清两部门的职责，在两个监管部门间建立无缝衔接、统一协调的监管体制，切实做好产地准出与市场准入的衔接工作；其次，还要明确责任，本着“谁管理，谁负责”的原则，避免出现权责不明、推诿塞责的情形。

在合格证试点工作中，存在食用农产品生产经营主体对开具合格证事项态度消极的现象，这是因为生产经营主体看不到制度的经济价值。这需要政府的积极引导。一方面，政府可以鼓励机关和事业单位向态度消极的生产主体采购食用农产品，前提是生产主体按要求开具合格证；另一方面，依法对拒绝开具以及虚假开具合格证的生产主体进行处罚，并在建立信用体系的基础上，对积极、诚信开具的守信方进行适当奖励。另外，政府可以进一步结合扶持项目、品牌认定、信用评定、市场准入以及消费者的响应等因素提高农产品生产者对于使用合格证的认知和积极性，进而实现合格证作为产地准出管理制度的价值。⁽¹⁵⁾除了政府的引导，也要发挥基层自治组织的宣传作用。宣传合格证制度关系到每个人的食品安全，要让生产经营主体全面了解合格证制度的价值。

在试点阶段可以赋予各省自主权，保留各省合格证的特点。但在全国推广合格证制度阶段，考虑到全国流通、跨区域与管理等问题，需要统一合格证的样式。目前，合格证开具方式与内容上的统一不存在技术上的障碍，在统一合格证范式的前提下，对电子合格证进行统一设计、统一运用还是有必要的。应当在部门规章层面进一步明确食用农产品合格证的样式，尤其注重电子合格证样式的统一，进一步探索电子合格证的管理方法，随时做好产品跨区域流通的监管工作。

合格证制度监督主管部门应当重视有助于制度运行的科学研究。行政主管部门应根据自身条件，设立专门的研究中心或者与科研机构合作，提供专门的科研经费，加强有关科技设备的研究。2019年3月30日，由农业农村部农产品质量标准研究中心研发设计的农产品合格证智能机正式发布，作为快检设备的升级版，其不仅具有合格证打印、主体溯源和信用管理功能，还具有语音识别和上网功能。该设备有助于实现合格证管理的智能化、信息化，对提高工作效率大有裨益。在设备通过实践检验后，应加大对设备的生产投入，提高科技设备的装备率，并大力培养相关配套人才，促进食用农产品合格证制度的高效、科学运行。

(1)　王建东　江南大学法学院硕士生，主要研究方向为宪法学与行政法学。

(2)　法学创新动态.2017年食品安全十大法治事件[EB/OL]（2018-02-11）[2019-06-21].https://www.sohu.com/a/222175873_662101.

(3)　参见《农产品质量安全法》第二条。

(4)　参见《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第五十七条。

(5)　参见农业农村部2019年6月公布的关于《中华人民共和国农产品质量安全法修订草案（征求意见稿）》的说明。

(6)　孙娟娟，陈松．食用农产品合格证管理的制度创新与法制保障[J].中国食品药品监管，2019（3）：39-47.

(7)　曾祥华．食品安全法新论[M].北京：法律出版社，2016：293.

(8)　参见《食用农产品合格证管理办法（试行）》第六条。

(9)　曾祥华．食品安全法新论[M].北京：法律出版社，2016：15.

(10)　参见农业农村部2019年6月18日公布的《关于‹中华人民共和国农产品质量安全法修订草案（征求意见稿）›的说明》。

(11)　信春鹰，全国人大常委会法制工作委员会行政法室．中华人民共和国食品安全法解读[M].北京：中国法制出版社，2015：10.

(12)　李淑英．日本农业推广体系的特点及启示[J].世界农业，2007（12）：10-11.

(13)　虞轶俊，陈凯，王健，等．食用农产品合格证管理实施成效及影响因子研究[J].浙江农业学报，2018（10）：1798-1803.

(14)　虞轶俊，陈凯，王为民，等．食用农产品合格证管理的制度创新与实践研究——以浙江省为例[J].中国食物与营养，2018（7）：16-19.

(15)　孙娟娟，陈松．食用农产品合格证管理的制度创新与法制保障[J].中国食品药品监管，2019（3）：39-47.