大中型水利水电工程项目征地补偿规定解读

本章是关于征地补偿的规定，共6条。主要内容包括建设项目用地取得的条件和方式、建设项目用地报批手续、征收和使用土地的土地补偿费和安置补助费标准、被征收土地上的附着物的补偿补助原则、临时用地审批、工矿企业和专项设施及中小学的迁建或者复建的补偿原则、大中型水利水电工程占用耕地补偿制度等。

第二十条　依法批准的流域规划中确定的大中型水利水电工程建设项目的用地，应当纳入项目所在地的土地利用总体规划。

大中型水利水电工程建设项目核准或者可行性研究报告批准后，项目用地应当列入土地利用年度计划。

属于国家重点扶持的水利、能源基础设施的大中型水利水电工程建设项目，其用地可以以划拨方式取得。

【释义】本条是关于大中型水利水电工程建设用地的规定。

制定本条的目的

一是明确依法批准的流域规划中确定的项目的用地应纳入土地利用总体规划；二是明确项目核准或可行性研究报告批准后，其用地应列入土地利用年度计划；三是明确国家重点扶持的大中型水利水电工程建设项目的用地，可以以划拨的方式取得。

制定本条的依据

1.《中华人民共和国土地管理法》第二十三条规定：“江河、湖泊综合治理和开发利用规划，应当与土地利用总体规划相衔接。在江河、湖泊、水库的管理和保护范围以及蓄洪滞洪区内，土地利用应当符合江河、湖泊综合治理和开发利用规划，符合河道、湖泊行洪、蓄洪和输水的要求”；第二十四条规定：“各级人民政府应当加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。土地利用年度计划，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。土地利用年度计划的编制审批程序与土地利用总体规划的编制审批程序相同，一经审批下达，必须严格执行”；第二十六条规定：“经国务院批准的大型能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，根据国务院批准的文件修改土地利用总体规划”；第五十四条规定：“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。”

2.《中华人民共和国水法》第十五条规定：“流域综合规划和区域综合规划以及与土地利用关系密切的专业规划，应当与国民经济和社会发展规划以及土地利用总体规划、城市总体规划和环境保护规划相协调，兼顾各地区、各行业的需要。”

本条主要概念解释

1.流域规划，指按照流域统一制定的开发、利用、节约、保护水资源和防治水害的规划，包括流域综合规划和流域专业规划。综合规划是指根据经济社会发展需要和水资源开发利用现状编制的开发、利用、节约、保护水资源和防治水害的总体部署；专业规划是指防洪、治涝、灌溉、航运、供水、水力发电、竹木流放、渔业、水资源保护、水土保持、防沙治沙、节约用水等规划。

2.土地利用年度计划，指根据土地利用总体规划和国民经济发展计划，对年度各项用地数量的具体安排。土地利用年度计划是实施土地利用总体规划的重要措施；是农用地转用审批、建设项目立项审查和用地审批、土地开发和土地整理审批的依据。

本条包括的内容

1.依法批准的流域规划中确定的大中型水利水电工程建设项目的用地，应当纳入项目所在地的土地利用总体规划。经批准的流域规划是流域内开发、利用、节约、保护水资源和防治水害的总体部署，因此，土地利用总体规划要与流域规划相协调。

2.大中型水利水电工程建设项目核准或者可行性研究报告批准后，项目建设用地列入土地利用年度计划。土地利用年度计划是项目所在地年度建设项目立项审查和用地审批的依据。大中型水利水电工程建设项目核准或可行性研究报告批准后，项目建设用地的规模和范围已经基本确定，项目即将开工建设并开始征地。过去，部分项目未能及时将项目建设用地纳入土地利用年度计划，影响了工程建设的顺利进行。本条例规定，大中型水利水电工程建设项目核准或者可行性研究报告批准后，项目建设用地列入土地利用年度计划。

3.属于国家重点扶持的水利、能源基础设施的大中型水利水电工程建设项目，其用地以划拨方式取得。这是根据《中华人民共和国土地管理法》第五十四条作出的规定。

本条在执行中应当注意的问题

1.经审批或核准的大中型水利水电工程，其建设用地未纳入土地利用总体规划但符合《中华人民共和国土地管理法》有关规定的，可以根据国务院或省级人民政府批准立项的文件，由当地人民政府按预审意见修改土地利用总体规划并按程序报批。

2.大中型水利水电工程的建设用地，已列入土地利用总体规划但用地位置和规模需要调整，涉及占用少量基本农田和局部调整建设用地的，可以由当地人民政府编制土地利用总体规划调整意见，并按程序报批。

第二十一条　大中型水利水电工程建设项目用地，应当依法申请并办理审批手续，实行一次报批、分期征收，按期支付征地补偿费。

对于应急的防洪、治涝等工程，经有批准权的人民政府决定，可以先行使用土地，事后补办用地手续。

【释义】本条是关于大中型水利水电工程建设项目办理用地手续的规定。

制定本条的目的

一是明确大中型水利水电工程建设项目应依法办理用地手续；二是明确大中型水利水电工程建设项目征地手续实行一次报批、分期征收，按期支付征地补偿费；三是明确应急的防洪、治涝等工程经批准可以先行使用土地，事后补办用地手续。

制定本条的依据

1.《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”

2.《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十七条规定：“抢险救灾等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，属于临时用地的，灾后应当恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续；属于永久性建设用地的，建设单位应当在灾情结束后6个月内申请补办建设用地审批手续。”

本条包括的内容

1.大中型水利水电工程建设项目用地，应当依法申请并办理审批手续。

（1）水利水电工程坝区、库区用地由工程建设项目法人向用地所在县、市人民政府土地行政主管部门提出用地申请；移民迁建、专项设施迁建项目由县、市移民主管部门按照移民安置规划及移民安置年度计划，向用地所在县、市人民政府土地行政主管部门提出用地申请；县级以上人民政府土地行政主管部门应按照规定的报批要求和办理时限，组织报批材料，办理建设用地有关手续后提供用地。

（2）水利水电工程用地，可分别按不同类型用地组织报批：坝区、库区用地按单独选址建设项目用地报批；移民迁建用地应在经批准的城市或村庄、集镇土地利用总体规划确定的建设用地范围内安排，按城市（村庄、集镇）分批次报批建设用地；专项设施迁建用地，可按单独选址建设项目用地报批要求，另行报批。

（3）国务院批准的水利水电工程、国务院有关部门以及省级人民政府批准的大中型水利水电工程，其坝区、库区及专项设施迁建用地涉及农用地转用的，依法报国务院批准；其他水利水电工程，其坝区、库区及专项设施迁建用地涉及农用地转用的，依法由省级人民政府批准；涉及使用国有建设用地、未利用地的，与农用地转用一同报批。在土地利用总体规划确定的城市（村庄、集镇）建设用地范围内，水利水电工程移民迁建用地涉及农用地转用的，由所在市、县人民政府按土地利用年度计划，纳入所在城市（村庄、集镇）分批次建设用地，依法报土地利用总体规划批准机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体迁建项目用地依法由市、县人民政府批准。水利水电工程坝区、库区及移民迁建、专项设施迁建用地需要征用农村集体土地，涉及征用基本农田，或征用基本农田以外的一般耕地超过35公顷，或征用其他土地超过70公顷的，依法报国务院批准；其他征用土地，依法由省级人民政府批准，并报国务院备案。

（4）水利水电工程用地涉及农用地转用依法由国务院批准的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；依法由省级人民政府批准农用地转用并且征用土地在省级人民政府批准权限范围内的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；依法由省级人民政府批准农用地转用，征用土地超过省级人民政府批准权限的，由省级人民政府依法批准农用地转用后，报国务院批准征用土地。

（5）需报国务院批准的水利水电工程用地，涉及多个省（自治区、直辖市）或在省（自治区、直辖市）内涉及多个市、县的，由有关省（自治区、直辖市）组织有关市、县土地行政主管部门分别准备报批材料，省级国土资源管理部门汇总后，以省（自治区、直辖市）为单位报批。

（6）水利水电工程建设所需施工场地、设备堆放场地、弃（取）土场等临时用地，依法由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。临时用地按照“谁破坏、谁复垦”的原则，由建设项目法人负责复垦。建设项目法人没有条件复垦或者复垦不符合要求的，依法缴纳土地复垦费，由当地人民政府负责组织复垦。

（7）移民迁建用地占用城市（含建制镇）土地利用总体规划确定的建设用地范围内土地，经批准超出原建设用地面积的部分用地，由城市人民政府依法按国家有关规定缴纳新增建设用地土地有偿使用费。

（8）需报国务院批准用地的水利水电工程控制工期的单体工程用地，由省级国土资源管理部门会同省级计划主管部门提出申请，报国土资源部同意后，可以先行用地。

（9）抢险救灾等急需使用土地的水利工程，可以先行用地。其中，属于临时用地的，灾后应当恢复原状交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续；属于永久性建设用地的，建设项目法人应当在灾情结束后6个月内申请补办建设用地审批手续。

2.大中型水利水电工程建设项目用地，实行一次报批、分期征收，按期支付征地补偿费。本条例这样规定，是由大中型水利水电工程建设项目淹没面积大、建设工期长、投资大的特点决定的。在分期征收项目建设用地时，要按期支付征地补偿费。

3.对于应急的防洪、治涝等工程，经有批准权的人民政府决定，可以先行使用土地，事后补办用地手续。这是根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十七条作出的规定。

第二十二条　大中型水利水电工程建设征收耕地的，土地补偿费和安置补助费之和为该耕地被征收前三年平均年产值的16倍。土地补偿费和安置补助费不能使需要安置的移民保持原有生活水平、需要提高标准的，由项目法人或者项目主管部门报项目审批或者核准部门批准。

征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，按照工程所在省、自治区、直辖市规定的标准执行。

被征收土地上的零星树木、青苗等补偿标准，按照工程所在省、自治区、直辖市规定的标准执行。

被征收土地上的附着建筑物按照其原规模、原标准或者恢复原功能的原则补偿；对补偿费用不足以修建基本用房的贫困移民，应当给予适当补助。

使用其他单位或者个人依法使用的国有耕地，参照征收耕地的补偿标准给予补偿；使用未确定给单位或者个人使用的国有未利用地，不予补偿。

移民远迁后，在水库周边淹没线以上属于移民个人所有的零星树木、房屋等应当分别依照本条第三款、第四款规定的标准给予补偿。

【释义】本条是关于征地补偿标准和补偿原则的规定。

制定本条的目的

一是明确征收耕地的土地补偿费和安置补助费标准；二是明确征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准；三是明确被征收土地上的零星树木、青苗等补偿标准；四是明确被征收土地上的附着建筑物补偿补助原则；五是明确使用国有土地的补偿原则；六是明确移民远迁后个人财产的补偿原则。

制定本条的依据

《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。

“征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的6～10倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的4～6倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的15倍。

“征用其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。

“被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。

“征用城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。(www.xing528.com)

“依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍。

“国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。”

本条包括以下内容

1.大中型水利水电工程建设征收耕地的，土地补偿费和安置补助费之和为该耕地被征收前三年平均年产值的16倍。土地补偿费和安置补助费不能使需要安置的移民保持原有生活水平、需要提高标准的，由项目法人或者项目主管部门报项目审批或者核准部门批准。

本条例规定，土地补偿费和安置补助费之和为该耕地被征收前三年平均年产值的16倍，一是与《中华人民共和国土地管理法》相衔接。《中华人民共和国土地管理法》规定，土地补偿费标准为该耕地被征收前三年平均年产值的6～10倍，安置补助费标准为该耕地被征收前三年平均年产值的4～6倍，本条例规定的16倍是土地管理法规定的土地补偿费和安置补助费的上限之和。二是保证移民生产生活不降低的需要。在修订本条例过程中，在全国范围内作了大量的调查研究，通过对不同区域、不同类型的水利水电工程进行调研和测算，在土地补偿费和安置补助费两项之和达到16倍时，一般能使移民生产生活水平达到不降低这个基本要求。三是从工程效益分析来看，土地补偿费和安置补助费两项之和为16倍，项目业主也是能够承受的。四是统一标准能避免相互攀比，同时，一些项目已经按照16倍的标准进行了补偿。

土地补偿费和安置补助费不能使需要安置的移民保持原有生活水平、需要提高标准的，由项目法人或者项目主管部门报项目审批或者核准部门批准。这样规定，是为了保障移民的合法权益，确保移民生活达到或者超过原有水平的需要。

2.征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，按照工程所在省、自治区、直辖市规定的标准执行。依照《中华人民共和国土地管理法》的规定作出本款规定。征用其他土地的土地补偿费和安置补助费，包括征用耕地之外其他土地，如林地、草地、水域等，也应当给予补偿。其具体的标准由各省、自治区、直辖市参照征用耕地的土地补偿费和安置补助费标准规定。一般也应当按照被征用土地的平均年产值乘倍数的办法计算，有一些很难计算平均年产值的，则可以参照相似的土地确定具体的补偿标准。

3.被征收土地上的零星树木、青苗等补偿标准，按照工程所在省、自治区、直辖市规定的标准执行。由于我国各省、自治区、直辖市人均占有土地情况不同，经济发展水平差异很大，不宜作出统一规定，由省级人民政府根据实际确定标准。这与《中华人民共和国土地管理法》的规定也是一致的。

4.被征收土地上的附着建筑物按照其原规模、原标准或者恢复原功能的原则补偿；对补偿费用不足以修建基本用房的贫困移民，应当给予适当补助。按照原规模、原标准或者恢复原功能的原则来计算被征用土地上附着建筑物的补偿费，是大中型水利水电工程建设征地补偿的一项重要原则。在实际工作中，主要是以搬迁时在安置地按照原规模、原标准或者恢复原功能建设建筑物的重置价格来计算补偿费，一般对房屋等建筑物按照原规模、原标准的原则来计算，对水、电、路等专项设施按照原标准、恢复原功能的原则来计算。原规模、原标准或者恢复原功能的原则，是对被征用土地上附着建筑物的补偿原则，不是在安置地确定重新建设原建筑物规模和标准的原则。对于扩大规模、提高标准和改变功能等增加的投资，由有关单位和个人自行解决。为了妥善安置移民，针对部分移民原有房屋标准低、面积小，按照原规模、原标准计算的补偿费不足以在安置地修建基本用房的情况，本条例规定，对补偿费用不足以修建基本用房的贫困移民给予适当补助。

5.使用其他单位或者个人依法使用的国有耕地，参照征收耕地的补偿标准给予补偿；使用权未确定给单位或者个人使用的国有未利用地，不予补偿。在实际工作中，使用其他单位或者个人依法使用的国有耕地，参照征收相邻农村集体经济组织同类耕地的补偿标准给予补偿。

6.移民远迁后，在水库周边淹没线以上属于移民个人所有的零星树木、房屋等应当分别依照本条第三款、第四款规定的标准给予补偿。移民远迁后，在水库周边淹没线以上属于移民个人所有的零星树木、房屋等财产已难以利用，为了保护移民的合法利益，本条例适当扩大了补偿补助的范围。

第二十三条　大中型水利水电工程建设临时用地，由县级以上人民政府土地主管部门批准。

【释义】本条主要是对大中型水利水电工程建设临时用地的规定。

制定本条的目的

明确批准大中型水利水电工程建设临时用地的主管部门。

制定本条的依据

《中华人民共和国土地管理法》第五十七条规定：“建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。临时使用土地期限一般不超过2年。”

本条的主要概念解释

临时用地，指在工程勘查勘测或建设过程中，一些暂设工程和临时设施所需临时使用土地的行为。

本条包括的内容

本条是按照《中华人民共和国土地管理法》的规定，进一步明确县级以上人民政府土地主管部门是批准大中型水利水电工程建设临时用地的责任主体。在水利水电工程勘查勘测和建设中，一般都有临时用地，工程完成后，临时用地的使用者应当按照临时使用土地合同恢复并交回临时用地。

本条在执行中应注意的问题

临时用地有以下特点：一是临时用地不改变土地用途的性质；二是临时用地不改变土地权属；三是临时用地经批准后，应当签订临时用地合同，并给土地的所有权人和原使用权人的损失予以补偿；四是临时用地不包括因使用原有的建筑物、构筑物而引起的使用土地的行为。

第二十四条　工矿企业和交通、电力、电信、广播电视等专项设施和中小学的迁建或者复建，应当按照其原规模、原标准或者恢复原功能的原则补偿。

【释义】本条是关于工矿企业、专项设施和中小学的迁建或者复建补偿原则的规定。

制定本条的目的

明确工矿企业、专项设施和中小学的迁建或者复建按照“三原”原则补偿。

本条包括以下内容

工矿企业和交通、电力、电信、广播电视等专项设施以及中小学的迁建或者复建补偿原则为：原规模、原标准或者恢复原功能。原规模、原标准或者恢复原功能的原则，是对被征用土地上附着建筑物的补偿原则，不是在安置地确定迁建或复建建设规模和标准的原则。迁建或复建的建设规模按照批准的移民安置规划确定的规模和标准建设。对于扩大规模、提高标准和改变功能等增加的投资，由有关单位自行解决。

本条在执行中应注意的问题

1.工矿企业迁建或者复建应注意以下问题：

（1）工矿企业补偿费用一般应包括房屋及附属建筑物补偿费，物资和设备运输费，物资、设备安装运杂费，设备和设施损失补偿费，搬迁交通费，搬迁保险费，搬迁途中食宿及医疗补助费、停产损失费，建设用地费，基础设施重建费用，临时交通设施费，基本预备费，其他费用等。

（2）工矿企业迁建新址，应根据其淹没影响程度和企业生产的特征，以及地质、地形、交通、水源等条件以及环境保护的要求合理选定。

（3）工矿企业迁建用地，原则上按其原有占地面积控制，在规划中应注意节约用地、尽量少占耕地、多利用荒地或劣地。

（4）对确定关、停、并、转的工矿企业，应按照“三原”原则合理计算补偿费用。

2.专项设施迁建或复建应注意以下问题：

铁路、公路、航运、电力、电信、广播电视等设施，需要恢复的应根据受淹没的程度和影响情况，按原规模、原标准或者恢复原功能的原则，选定经济合理的迁建或者复建方案。迁建或者复建方案重点应体现恢复原功能的原则。属于地方性的基础设施，可结合库区农村移民安置和集镇、城镇迁建，统筹规划，提出经济合理的复建方案。

第二十五条　大中型水利水电工程建设占用耕地的，应当执行占补平衡的规定。为安置移民开垦的耕地、因大中型水利水电工程建设而进行土地整理新增的耕地、工程施工新造的耕地可以抵扣或者折抵建设占用耕地的数量。

大中型水利水电工程建设占用25度以上坡耕地的，不计入需要补充耕地的范围。

【释义】本条是关于大中型水利水电工程建设占用耕地占补平衡的规定。

制定本条的目的

明确大中型水利水电工程建设执行占用耕地补偿制度的原则。

制定本条的依据

1.《中华人民共和国土地管理法》第三十一条规定：“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照‘占多少，垦多少’的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。”

2.《中华人民共和国水土保持法》第十四条规定：“禁止在25度以上陡坡地开垦种植农作物。”

本条的主要概念解释

占补平衡，指非农业建设经批准占用耕地的，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。

本条包括的内容

1.大中型水利水电工程建设占用耕地的，应当执行占补平衡的规定。占用耕地应由项目法人负责补充数量相等和质量相当的耕地；没有条件补充或补充的耕地不符合要求的，项目法人应按有关规定缴纳耕地开垦费。

2.为安置移民开垦的耕地、因大中型水利水电工程建设而进行土地整理新增的耕地、工程施工新造的耕地可以抵扣或者折抵建设占用耕地的数量。根据水利水电工程用地特点，以下新增加的耕地可以抵扣或者折抵建设占用耕地的数量：一是为安置移民的生产和生活新开发出的耕地及按有关规定新开发出的可以调整为耕地的园地；二是通过土地整理、坡地改梯田新增加的耕地、园地；三是结合工程施工开发复垦整理土地新增加的耕地。

3.大中型水利水电工程建设占用25度以上坡耕地的，不计入需要补充耕地的范围。本条是落实水土保持法的规定而制定的。

本条在执行中应注意的问题

1.大中型水利水电工程一般都有防洪、减灾和灌溉效益，对提高粮食产量、保障粮食安全发挥重要作用。为此，《国土资源部、国家经贸委、水利部关于水利水电工程建设用地有关问题的通知》（国土资发〔2001〕355号）规定：一是坝区、移民迁建和专项设施迁建占用耕地，按各省、自治区、直辖市人民政府规定的耕地开垦费下限标准全额收取；二是以发电效益为主的工程库区淹没耕地，可按各省、自治区、直辖市人民政府规定的耕地开垦费下限标准的80%收取；三是以防洪、供水（含灌溉）效益为主的工程库区淹没耕地，可按各省、自治区、直辖市人民政府规定的耕地开垦费下限标准的70%收取。上述规定在未修改前仍有效。

2.地方人民政府土地行政主管部门在制定耕地开垦规划时，应与移民安置相结合，并按建设项目补充耕地与土地开发整理项目挂钩的要求，保证达到补充耕地与建设占用耕地数量相等和质量相当。