社会保障法的颁布及其补充详解

1935年8月14日，罗斯福总统签署《社会保障法》，该法案为美国福利制度的确立起了重要的作用。在法案通过当天，罗斯福就发表声明称：这项法律代表着一方奠基石，它所奠定的福利体系可以减缓未来可能再次发生的经济危机的冲击，同时也可以保护未来的行政当局，不会因提供救济而负债沉重。总而言之，这项法律既照顾了人的需要，又健全了美国的经济结构。

1935年《社会保障法》规定，本法案旨在增进公共福利，通过建立一个联邦老年救济金制度，使一些州得以为老人、盲人、受抚养和残疾儿童提供更为可靠的生活保障，为妇幼保健、公共卫生和失业补助法的实行做出妥善的安排。法案共十章，分别是对各州老年援助计划拨付款项，联邦老年福利，授权各州管理失业补偿制度，授权各州建立儿童补助计划有关拨款事项，授权各州实行妇女和儿童福利，公共健康服务计划，关于社会保障委员会，关于就业方面的税收，对雇佣八人以上雇员的雇主征税，授权各州实行盲人补助计划。

法案主要规定了老年人保障、失业保障和未成年儿童的保障。对年满65岁的老年人，每月发放一定款项的救济金；对未满65岁而死亡的人，给予一笔抚恤金，对不够享受保险金条件的老年人给予赈济性资助；对16岁以下无依无靠的受抚养儿童、残疾儿童和盲人进行救济。法案规定雇员应缴纳一定比例的就业税，从发放的工资中扣除，雇主应付一定比例的货物税。法案涉及各州老年补助金的授予部分，规定了拨款州的老年补助计划及支付各州的款项。涉及联邦的老年救济金章节，规定了老年储备金账户、死亡抚恤金、付给不够接济条件的老人。^[10]。

关于失业问题，法案称就业是指受雇佣者在合众国由雇主组织的任何性质的服务，^[11]授予了各州实施失业补助的补助金规定了拨款，付予各州之款及州法律的定义，关于授予各州救济受抚养儿童的补助金规定了拨款，付予各州的款项及定义。关于授予各州的妇幼福利补助费规定拨款，各州的分配款项及各州计划的批准。此外对公共卫生工作、社会保障局的职责、就业税、授予各州救济盲人的补助金等都做了规定。

社会保险法规定，联邦政府要采取行政措施，对退休计划进行管理，对财政困难的地方政府给予特别拨款，给贫困的老人、盲人、需要抚养未成年子女的单身母亲家庭提供资助。老年保险金分为两种：第一种是除政府雇员、家庭佣工、农场工人、临时工、商船海员及教育、宗教与慈善机构的雇员外，其他年工资在6000美元以下所有雇工，都必须参加全国性老年保险制度。第二种是联邦和各州共同负责照顾65岁以上未参加老年保险体制的贫民。据统计，到1940年，约有200万人得到联邦和州的津贴，每人每月平均20美元。

此外，社会保障法还规定由联邦向各州提供拨款，帮助各州照顾跛者、盲人以及不能自食其力的母亲和儿童等，拨款额为各州支出费用的一半。

《社会保障法》颁布后，罗斯福在继续宣传社会保障思想的同时，通过社会保障署进行了大量的工作，健全了社会保障制度和福利机构，并扩大了社会保障的范围。

1937年1月20日，罗斯福在第二任就职演说中提到，“在这个国家中，我看到数千万人民此时此刻仍处于今天所称的生活之最起码的标准之下”，“我看到全国有1/3的人房屋破损，衣衫褴褛，营养不良”。罗斯福说：“我完全同意我们应当发展、扩大和改善社会保障法的做法”，“一个综合性的有贡献的联邦保障制度应当不仅包括老年人遗属保险金和失业救济金，而且还要包括永久的和临时的残疾福利金”。^[12]

罗斯福政府扩大社会保障范围，主要体现在对《社会保障法》的补充和扩大上。社会保障立法从老年保险扩大到老年遗族保险。从1937年开始，政府为老年保险实施工薪税，年收入3000美元以上者须纳税1％。到了1939年，这一措施修正为老年遗族保险，规定按月支付。在1939年，受益于这一政策的老年人月津贴平均为22.60美元，受益家庭的月津贴平均为36.40美元。应征收工资收入者1937年为3290万人，1939年为3380万人；应征收工资税金总额1937年为296亿美元，1939年为397亿美元。据统计，到1937年，获保障职工年收入为900美元。

失业补助的基本项目包括：联邦政府和州政府的失业救济体系，铁路职工失业补贴，联邦雇员失业补助，退役军人失业补助和临时项目的失业补助。

关于铁路工人的社会保障，国会于1934年通过了铁路工人退休制度的法律；^[13]1937年国会通过了新的铁路工人退休法，当年，约有7000人领取了退休津贴，第二年增加为1.4万人；1938年，联邦通过铁路失业保险法；1939年，伊利诺伊州通过了失业保险法，确定失业税的工资基数为工人每年3000美元；1940年，国会提高了铁路工人失业保险的金额，由每日1.75美元提高到4.00美元；1942年，罗得岛州通过了第一个支付残疾人失业金的法律。

在保障军人权利方面，颁布了《军人权利法案》。1943年7月28日，罗斯福在炉边谈话时，提出了六项建议以满足退伍军人的要求：第一，发给退伍金，退伍金额的发放必须持续到退伍军人找到新工作为止；第二，经过努力仍未能找到工作的退伍军人，如本人向美国职业介绍所登记，应发给失业保险金；第三，由政府出资提供接受进一步教育或职业训练的机会；第四，发放服役期间的贷款，其待遇应同在私营企业中继续供职一样；第五，改善并放宽对武装部队与商船队残疾人员住院、休养和医疗等方面的规定；第六，对残疾军人发放抚恤金。

1943年11月23日，罗斯福在致国会的咨文中建议，根据联邦老年保险法规的规定，向全体军人提供其现役期间的社会保险优惠。1944年6月22日，总统正式签署了《军人权利法案》，该法案规定军人享有的六条特殊优惠福利政策：第一，向全体军人提供退役以后再继续教育、技术训练或者参加复习进修课程的机会，每学年不超过500美元的学费可以免交，而且有权在学习期间按月领取生活补贴；第二，规定由联邦政府为退伍军人购买或建造住宅、农场和开办企业贷款提供担保；第三，对不能就业的退伍军人提供合理的失业救济，按周支付，最长不超过一年；第四，建立健全的机构以向退伍军人提供有效的就业咨询和为归国士兵安排就业；第五，授权增建一切必要的医疗设施；第六，增强退伍军人管理局的职权，使之及时有效地执行其任务。

上述法令是战后美国退伍军人社会福利保障的基石，极大地推动了战后教育事业，尤其是高等教育的普及和住宅建设的加速发展。

此外，在新政期间，罗斯福还敦促国会通过了规定最低工资和最高工时的法案，解决居民住房问题，改善了有关公共卫生和健康的保障措施。可以看出，罗斯福在其任期内，基本奠定了当代美国社会保障制度的框架和基础。

1935年《社会保障法》对美国现代福利国家的建设意义重大。它的通过，在一定程度上缓和了社会矛盾，保障了社会劳动生产力的恢复，使政府可以通过对福利开支的控制，来干预和调整经济的发展。它的通过，奠定了美国社会保障制度的立法基础，开创了美国特色福利国家制度的新局面，在美国的社会保障史上具有划时代的意义。现代美国社会保障制度的变化基本上是对1935年《社会保障法》的沿袭、发展和扩大。

正如美国历史学家威廉·洛克滕堡所说，1935年《社会保障法》的颁布，是美国历史上一个新的里程碑。它意味着美国开始与极端个人主义价值观支配下的所谓自助、自制和个人负责的传统决裂，确立了个人有权享有社会权利的观点。联邦政府放弃自由放任主义政策，承担起为众多的老年人、失业者、残疾人、母亲和儿童提供防范生活风险手段的义务和责任，成为社会福利的保证人。^[14]《社会保障法》的实施标志着美国普遍福利制度的开始。

更为重要的是，新政使人民在福利方面的观念得以改变，政府有保障全体人民生活的义务这一观念为全体社会所接受，实行社会福利也成为联邦政府经常性的政策。在罗斯福总统之后，杜鲁门政府的“公平施政”计划、肯尼迪政府的“向贫困开战”计划和约翰逊总统的“伟大社会”计划等，都把社会福利和贫困救济作为他们对内政策的主要内容。

自1935年社会保障立法确定以来，已经逐步扩大并形成一个庞大全面的社会福利保障安全体系。就业和失业保障包括雇员稳定职业保障、退休保险、工时和工资保障，就业培训、失业保险、失业津贴、失业救济、工伤保障、暂时丧失能力保障和铁路雇员退休保障；老年福利保障包括老年退休、老年医疗照顾、住院保险、补充医疗保险，老年医疗补助、老年补充保障、老年公寓等；健康医疗保障包括公共医疗保险，为贫困老人、智障、残障和抚养未成年子女的单亲家庭提供的公共医疗补助，私人健康保险，工伤保险等；教育福利保障包括军人教育、国防教育、高等教育、普通教育、贫困学生教育、职业培训、各种教育补助、工读、助学贷款、一般就业培训、公共服务就业计划等；住房保障包括公共住房、房租补贴、妇幼住房补贴、贫民窟消除计划、国内外移民住房照顾等；退伍军人保障包括安置、退伍军人津贴、退伍军人退休养老金等；妇幼及伤残福利保障包含抚养未成年子女家庭补助，家庭补助计划，包括在校午餐、早餐，儿童食品的儿童营养补助，儿童服务计划，为残障人士提供的补充保障收入、残疾保障等；自然环境保障包括公共卫生、交通安全、自然环境保护等。

战后，美国联邦政府的社会保障事业发展很快，据统计，在1950年，联邦政府的社会福利开支为235亿美元，这个数字占当年国民生产总值的8.2％；到了1960年，政府的社会福利开支为532亿美元，占当年国民生产总值的10.3％；1970年，政府的福利支出达到1459亿美元，占国民生产总值的14.7％；从80年代以来，政府在社会福利方面的开支每年都在5000亿美元以上，而且呈逐年递增趋势。社会福利构成很多，包括社会保险、公共援助、卫生医疗计划、退伍军人计划、教育、住房等。据统计，1945年，参加社会保险的人数为4693万人，而到了70年代，每年参加社会保险的人数增加到了1亿以上。^[15]同期，各州及地方政府用于社会福利的开支则由130亿美元增长到1900亿美元，平均每年增长9.3％。^[16]联邦政府用于社会保障的开支占国民生产总值的比重，由1950年的3.7％上升到1980年的11.5％；占联邦预算支出的比重由1950年的26.2％提高到1980年的54.4％。^[17]

如今，福利开支已成为美国政府的主要开支之一，各种社会福利保障项目几乎囊括了每个美国公民的生老病死、衣食住行、工作学习、环境卫生等诸多方面，以及老弱病残妇幼军等各个特殊利益集团，涉及社会的各种层面、这些项目相互交错，构成当今美国全面、完善的社会福利网络，既保障了每一个美国公民基本生活安全，同时也是社会稳定进步的坚实框架。(www.xing528.com)

综上所述，罗斯福新政是世界历史上的重要改革之一，其直接目的是为了克服经济危机所带来的萧条，以改革的方式挽救处于崩溃边缘的社会经济。然而，通过新政后半个多世纪美国的发展来看，新政的历史价值远不止这些，它扩大了美国政府的职能，强化政府对经济运行的有效监控，促进了美国丰裕社会的形成，意义重大。

【注释】

[1]1601年英国颁布了第一个有关济贫的法律。作为英国第一个重要的济贫法，它不仅是这一法律制度的发端，而且为这一法律制度的发展确定了基本原则，因此也被称为世界上最早的社会保障法。

[2]Dumas Malone，Balone：Empire For Liberty：The Genesis and Growth the United States of America，Vol.5，War and Troubled Peace：1919-1939，New York：Division of Meredith Publishing Company，1960，pp.333-335.

[3]黄安年：《当代美国的社会保障政策》，中国社会科学出版社，1998年版，第10页。

[4]1932年9月23日，在旧金山联邦俱乐部所做的关于进步政府的竞选演说《新的情况对政府及其领导人提出的新的要求》。富兰克林·罗斯福：《罗斯福选集》，商务印书馆，1982年版，第11页。

[5]即每接受1美元的联邦拨款，各州、市要配套支出3美元用于救济。任何一州所接受拨款不得超过其救济总额的15％。

[6]Dumas Malone，Balone：Empire For Liberty：The Genesis and Growth the United States of America，Vol.5，War and Troubled Peace：1919-1939，New York：Division of Meredith Publishing Company，1960，p.222.

[7]陈明、李庆余、陈华：《相信进步——罗斯福与新政》，南京大学出版社，2001年版，第106页。

[8]陈明、李庆余、陈华：《相信进步——罗斯福与新政》，南京大学出版社，2001年版，第109页。

[9]自此以后，工程振兴局实际上已接管了联邦紧急救济署的大部分联邦一级和各州的管理机构，但联邦紧急救济署名义尚存，直到1935年12月31日才正式撤销。

[10]凡年满65岁的老人，自1942年1月1日起至去世之日这段时间内，符合条件者均有权接受一项老年救济金，工资总额不超过3000美元者，其老年救济金月率应为此工资总额的0.5％。

[11]下列各项除外：农业劳动，在私人家中帮佣，不属于雇主的工商业范围内的临时性工作，一种美国或任何外国法律已经注册的船舶上高级船员或普通船员提供的服务，合众国政府或合众国所属机构所雇用人员提供的服务，一个州及其所述政治机构，或是一个或一个以上的州及其所述政治机构的职能部门所雇用人员提供的服务，转为宗教、慈善、科学、文学或教育等目的，或因防止虐待儿童与动物而组织经办的社团、社区救济基金、特别基金管理机构或基金会所雇佣人员所提供的服务。

[12]富兰克林·罗斯福：《罗斯福选集》，商务印书馆，1982年版，第138-139页。

[13]该法于1935年5月6日被联邦最高法院宣布违宪。

[14]威廉·洛克滕堡：《罗斯福与“新政”》，商务印书馆，1993年版，第154页。

[15]梅孜编译：《美国政治统计手册》，时事出版社，1992年版，第234-240页。

[16]扣除物价上涨因素，每年平均递增5％。

[17]陈宝森：《美国经济与政府政策——从罗斯福到里根》，世界知识出版社，1988年版，第763页。