新政之前美国的社会救济，可分两个时期，一是殖民地时期与建国初期，二是从内战爆发到20世纪初。
在殖民地时期，北美地区就存在着救济制度，一些地方通过了类似英国的伊丽莎白贫穷法，[1]规定每个城镇都要为穷人提供基本的食品、衣着，或是让穷人寄宿在救济者家中。此时，也出现了一些志愿的慈善团体，如苏格兰人慈善协会、圣公会慈善协会、爱尔兰慈善协会、纽约的德意志人慈善协会、法国慈善协会等，这些组织基本上是通过捐税、私人捐赠、赠予、遗赠遗产及使用其他私人财产来济贫的。
建国之后，宪法的序言中明确写明合众国的主要任务之一就是要促进公共福利，根据宪法第1条第8款的规定，国会有权规定和征收税金以提供合众国共同防务和公共福利。[2]
进入工业化发展时期，人们的价值观念逐渐发生了变化。资产阶级自由放任哲学兴起，对于造成贫穷的原因和解决方案也提出了不同的见解。加之在工业化进程中带来的贫富阶层的调整，非熟练技术工人和不操英语的外来移民大量涌入，人口流动的剧烈波动，旧的社会秩序遭到冲击，而工业社会的新秩序还没有建立起来，在这种情况下，社会济贫的公共责任有所减低。
一些人认为，社会中的穷困是不可避免的，社会给每个人提供了平等的机会，因而造成贫穷的责任不在社会而在与个人。1821年，一个调查各州住房状况的委员会就表示，为穷人规定道德是最不经济、最有害、最浪费的，有损于他们养成自我奋斗和勤俭节约的习惯，认为公共援助是最危险的麻醉剂。另一些人虽然不反对援助穷人，但认为不应通过大规模的公共援助，而是应通过私人援助的途径来施行社会救济。当时的公共援助被严格限制在像收容所、济贫院一类的机构里，救济对象有限，作用不大。
在经济思想方面，自由放任主义在这一时期成为主导，社会达尔文主义开始流行，舆论普遍认为贫困是个人的问题，大众不应救济，特别是不应进行公共援助。在1889年出版的《论财富》一书中，钢铁大王安德鲁·卡内基就认为：为了维护适者生存、优胜劣汰的法则，社会必然要付出代价，对个别人而言，这一法则也许是冷酷的，但却保证了唯有适者才能生存发展。这对于人类的发展是有益且必不可少的。有限的施舍并不能改善个人和民族的处境，那些真正有价值的人除了在偶发事故的情况之外，根本无须其他人的帮助。在这一时期，政府和慈善家们所致力的仅仅是个别济贫，而不是从根本上帮大多数人摆脱贫困。(www.xing528.com)
第二个时期的情况如是：由于内战的爆发，大批居民流离失所，失去生活来源，需要社会的救济。在战后，美国出现了临时的慈善行业，举办各种公共援助活动。战争结束后，数以百万的黑人奴隶获得解放，成了自由人，他们没有受过教育，缺少熟练技术，进入社会后很快沦为各类游民。为了解决这个问题，国会于1865年3月3日成立自由民局，负责救济和监管黑人游民和难民，管理无归属的土地。自由民局是美国建立的第一个联邦福利机构，从1865—1869年，先后开设了100多所医院，使50万病人得以就医，对贫困黑人和白人发放2000多万份口粮，为黑人开办了4000多所学校。可以说，自由民局的成立对于近代美国福利制度的实施具有重要影响。
与此相呼应，出现了主张增进福利的进步思潮。慈善组织开始扩大，对需要援助的人提供财政救济，进行住房改革，公共卫生工作，出版改革杂志等。一些学者对贫民窟等社会问题进行调查，了解城市发展中的各种社会问题。
整个19世纪，社会大众举办的救济活动有：1817年，在康奈狄格州的哈特福德出现了第一个聋人收容所；1823年，在肯塔基州的丹维尔出现了第一所为哑人开办的学校；1832年，在马萨诸塞州的阿什莱姆建立了盲童学校，同年，在纽约也为盲人建立了初级中学；1848年，在马萨诸塞州的南波士顿开设了弱智儿童学校；1863年，在马萨诸塞州成立了慈善事业局，并在1866年出版了《公共慈善原理》一书；在1870年和1871年，加利福尼亚州和新泽西州也先后成立了类似慈善事业局的组织，主要作用是关照和保护无依无靠的儿童，统一管理地方公共救济事务，妥善安置穷苦的外来移民，改善对精神病患者的照料。在1877年，纽约州的水牛城成立了慈善组织协会；在1875年和1887年，宾夕法尼亚州和新泽西州也建立了弱智儿童辅读学校；在1882年，华盛顿特区成立慈善家协会，该协会对推进穷人的救济活动起了重要的作用。从1888—1914年，全国社会文化学者和历史工作者多次就促进慈善、改善贫困等问题召开会议，发表300多篇演说、报告和评论，内容涉及社会福利要求和需要、贫困造成的社会问题、公民基本生活权利、生活标准、工资救济等多个专题。
纽约州于1873年建立了管理精神病患者的官方组织，在1875年制定了儿童法规，在1890年通过了对精神病患者的照顾法案；波士顿于1851年建立了美国历史上第一个青年基督教协会，于1866年建立了第一个青年女子基督教协会，在1910年建立了童子军；堪萨斯州于20世纪80年代建立了联邦妇女俱乐部、妇女救济俱乐部和基督教妇女戒酒联合会等带有慈善性质的团体。[3]
19世纪末20世纪初，是美国由近代向现代、由以农业经济为主转向以工业经济为主导、由农村向城市、由自由资本主义向垄断资本主义转变的时期。这些转变涉及了在现代化进程中的垄断和竞争、公正和效率、革新和稳定、富裕和贫困等重大问题，提出了社会保障的客观需求，同时也提供了实行社会保障的物质基础。进入20世纪，在进步主义运动的推动下，要求老年保障、失业保障以及工伤保障的社会救济立法和其他进步主义改革呼声日益高涨。到30年代经济危机时，陷于贫困、失业和饥饿的人群数量大幅增加，传统的地区性救济措施收效甚微。改革社会的保障制度已成为了安定社会、缓解矛盾、保护劳动力的紧迫任务。
罗斯福认识到改革社会保障制度的重要性。他认为，每一个人都有追求舒适生活的权利，他可以由于个人的懒惰或者犯罪而放弃实施这种权利，但其他人不能否定他的这种权利；在一个生活资料富足的社会仍然存在极端贫困的现象是不合理的，也是非正义的，而政府和社会所要追求的目标，则应该是消灭这种不合理、非正义的现象。罗斯福提醒政府说，“我们实际上没有饥馑或者粮荒，我们的工农业结构能够生产的敷敷有余。我们的政府职能，不论是正式的还是非正式的，政治的或是经济的，都对每个人富有责任”，政府“应该给他们提供条件，使他们通过自己的劳动，从总的财富中取得足以满足其需要的一份”，要保证人民渡过那些“依常理不能劳动的时期”，如童年，疾病，晚年。[4]总之，有劳动能力的人应该获得就业的权利，而没有劳动能力或者丧失劳动机会的人就应该有得到救济的权利。在这种思想的指导下，一系列救济措施迅速展开。
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