昆明市五华区人民政府房屋征收决定引发行政纠纷：文某某提出异议

［裁判要旨］《国有土地上房屋征收与补偿条例》规范了国有土地上房屋征收与补偿的程序和条件，既要确保公共利益目标的实现，又要切实维护房屋被征收人的合法权益，统筹兼顾规范公权和保障私权，特别加强对政府房屋收征收行为的规范和监督管理，力求实现公共利益与被征收人利益的平衡。

案　情

原告：文某某。

被告：昆明市五华区人民政府。

文某某系昆明市五华区王家桥中坝路×号××幢房屋所有权人，该房屋建筑面积为55.31平方米，并取得昆明市房权证字第××号房屋所有权证、昆个国用（2007）第×号国有土地使用证。2017年7月20日，文某某就其房屋所在区域的土地进行建设的立项审批、核准、备案等相关问题分别向昆明市发展和改革委员会、昆明市五华区发展和改革局邮寄“政府信息公开申请表”，并分别得到答复。

昆明市五华区城市更新改造局（以下简称“区城改局”）是负责五华区城市更新改造征迁补偿工作的政府部门；昆明市五华区人民政府普吉街道办事处（以下简称“普吉街道办”）是区委、区政府的派出机关。2016年10月，区城改局作为房屋征收部门与作为房屋征收实施单位的普吉街道办签订《五华区西北片区14号、15号地块国有土地及房屋征收与补偿工作委托协议》。

昆明市五华区西北片区14号、15号地块多年来一直以市场、城中村、乡镇企业等用地为主，用地功能复杂、交通及景观环境较差，片区功能、规划、交通、设施不佳，且建筑物布局混乱。因具有改造的必要性和紧迫性，2010年4月16日，区政府等部门向昆明市人民政府（以下简称“市政府”）针对《五华区所辖昆明市主城西北分区规划范围内11.79平方公里地块进行土地一级开发和片区道路交通综合整治项目实施方案》进行请示并报送实施方案。2012年12月10日，市政府作出《关于泛亚科技新区（西北片区）控制性详细规划的批复》载明：区政府请示的《关于泛亚科技新区（西北片区）控制性详细规划》原则上同意，应按规划展开工作。2013年10月，专家评审通过了《五华区所辖昆明市主城西北分区规划范围内11.79平方公里土地一级开发及道路交通、绿化综合整治项目第二期（14、15、15-2号地块）可行性研究报告》。2013年10月23日，昆明市发展和改革委员会作出《关于五华区所辖昆明市主城西北分区规划范围内11.79平方公里土地一级开发及道路交通、绿化综合整治项目第二期（14、15、15-2号地块）可行性研究报告的批复》（昆发改投资〔2013〕926号），明确了该片区建设必要性、项目建设内容和技术标准、项目总投资及其他问题。2014年11月26日，云南省国土资源厅作出《关于昆明市2012年度城市建设用地五华区第一批农用地转用及土地征收实施方案的批复》（云国土资复〔2014〕381号），同意土地作为建设用地使用并要求市政府做好征地补偿安置工作。2015年12月2日，市政府向区政府作出《转发云南省国土资源厅关于昆明市2012年度城市建设用地五华区第一批农用地转用及土地征收实施方案批复的通知》（昆政地转〔2015〕77号），要求按规定实施相关工作。同年12月21日，市政府作出《关于上报昆明中心城区五华区（主城部分）控制性详细规划梳理的批复》载明：区政府请示的《关于昆明中心城区五华区（主城部分）控制性详细规划梳理》，报批成果符合2014年第6次规委会审议要求，同意实施，应按规划展开工作；区政府对该规划予以公布并执行。2016年1月31日，由昆明市五华区发展和改革局在昆明市五华区人民代表大会第四次会议上作《关于昆明市五华区2015年国民经济和社会发展计划执行情况与2016年国民经济和社会发展计划草案的报告》（涉案片区的改造内容）并获批准。涉案片区的改造纳入昆明市五华区“十三五”规划重点项目。2016年，昆明市国土规划勘察测绘研究院五华分院受普吉街道办委托，对西北片区14号、15号地块改造项目用地勘测权属进行调查工作，2016年7月28日作出结论为：达到《云南省土地权属调查实施细则（修订本）》的要求。

2016年11月起，普吉街道办发出通知，针对西北片区的更新改造工作前期信息工作进行调查并征求住户意见。普吉街道办于2017年1月对各方意见进行汇总并向区城改局报告。2016年12月，关于《五华区西北片区14号、15号地块国有土地上房屋及土地征收补偿实施细则（征求意见稿）》及《五华区西北片区14号、15号地块集体土地征地及房屋拆迁补偿安置实施方案》的征求意见工作开始进行，普吉街道办收集各方意见汇总。2017年1月，《五华区西北片区14号、15号地块国有土地房屋征收及补偿安置方案》经区政府常务会议讨论审议通过。区城改局作为风险评估责任主体，委托普吉街道办进行项目社会稳定风险评估，编制社会风险评估报告，向区城改局报送社会稳定风险评估材料，请求作出审查意见。区城改局作出《重大事项社会稳定风险评估意见书》并回函普吉街道办。区政府第57次常务会议审议通过了《关于印发五华区西北片区14号、15号地块国有土地及房屋征收补偿实施方案的通知》（五政办通〔2017〕7号）。

昆明市国土资源局五华分局作出《关于五华区西北片区14号、15号地块项目用地的情况说明》，载明：该项目符合《昆明市五华区土地利用总体规划（2010—2020年）》，属于土地利用总体规划确定的建设用地范围；昆明市规划局五华分局作出《关于五华区西北片区14号、15号地块城乡规划情况的说明》，明确该区域属城市建设用地，已于2015年经市政府批复，主要由居住、商务办公、教育、道路、公共绿地等规划用地构成。

昆明市土地开发投资经营有限责任公司（以下简称“市土投公司”）作为甲方与区政府签订《五华区西北片区14号、15号地块土地征收补偿实施合同》，合同约定了运作模式、征收补偿范围、工作目标、双方责任与义务、资金支付、土地移交、违约及争议管辖等问题。市土投公司作为项目的土地一级开发整理单位，为确保涉案地块一级开发项目相关工作顺利实施，准备了充足资金及回迁安置房源。

2017年2月6日，区政府对《关于五华区西北片区14号、15号地块国有土地及房屋征收决定》进行公告，明确：征收范围；征收部门为区城改局、实施单位为普吉街道办、土地征收部门为昆明市国土资源局五华分局；征收实施期限、征收补偿标准、限制行为、权利主张渠道、监督约束机制等。

2017年2月，针对建设项目房地产评估机构的推选，普吉街道办入户统计，区城改局申请云南省昆明市华信公证处对《关于五华区西北片区14号、15号地块建设项目协调选定房地产评估机构工作方案》的投票过程及结果进行证据保全，昆明滇信房地产评估有限公司因得票最高将承担上述地块建设项目房屋土地征收与补偿评估工作。普吉街道办与昆明滇信房地产评估有限公司签订了《评估委托合同》，展开了评估工作。

文某某提起行政诉讼，请求撤销区政府于2017年2月6日作出的《关于五华区西北片区14号、15号地块国有土地及房屋征收决定的公告》）（以下简称《征收决定》）。

审　判

一审法院认为，文某某作为被诉《征收决定》拆迁地块上的国有土地房屋所有权人，对该《征收决定》不服，与本案行政行为有利害关系，有权提起本案行政诉讼。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《房屋征补条例》）第四条第一款“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行”的规定，区政府具有本案国有土地房屋征收资格，其作为被诉《征收决定》的组织实施者，在本案中的行政执法权限合法。

《房屋征补条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……”根据本案已查明的事实，昆明市发展和改革委员会作出昆发改投资〔2013〕926号《昆明市发展和改革委员会关于五华区所辖昆明市主城西北分区规划范围内11.79平方公里土地一级开发及道路交通、绿化综合整治项目第二期（14、15、15-2号地块）可行性研究报告的批复》中，对于本案所涉地块项目建设的必要性上论证认为：涉案片区多年来一直以市场、城中村、乡镇企业等用地为主，用地功能复杂，交通及景观环境较差，片区内道路系统不完善，最终符合城市发展目标……对区政府《征收决定》地块状态“昆明市五华区西北片区14号、15号地块国有土地多年来一直以市场、城中村、乡镇企业等用地为主，用地功能复杂、交通及景观环境较差，片区功能、规划、交通、设施不佳，且建筑物布局混乱”予以确认。以上事实均证实区政府的《征收决定》有事实依据，且区政府征收该区域属城市建设用地，已经市政府批复，主要由居住、商务办公、教育、道路、公共绿地等规划用地构成，符合《房屋征补条例》第八条所规定的公共利益的需要，故对该征收目的的正当性予以认可。

本案《征收决定》作出前，市政府同意区政府请示的控制性详细规划，昆明市五华区人民代表大会第四次会议上作出《关于昆明市五华区2015年国民经济和社会发展计划执行情况与2016年国民经济和社会发展计划草案的报告》并纳入昆明市五华区“十三五”规划；经云南省国土资源厅同意土地作为建设用地使用，国土资源部门明确了涉案地块的土地利用总体规划；土地开发及综合整治项目通过专家评审；昆明市发展和改革委员会批复明确了涉案片区建设必要性、项目建设内容和技术标准、项目总投资及其他问题；区政府亦对征收行为征求公众意见，进行社会稳定风险评估，作出《重大事项社会稳定风险评估意见书》；与具有土地开发及经营等资质的市土投公司签订实施合同并保证资金及安置房来源；征收工作经区政府常务会议讨论审议通过；前期工作完成后，区政府发布了《征收决定》的公告，同时告知权利、监督等问题。综上查明的事实，表明区政府已按照《房屋征补条例》规定，履行了国有土地上房屋征收的主要程序，适用《房屋征补条例》等法律规定作出《征收决定》，并未违反法律禁止性规定。

针对听证问题，依据《房屋征补条例》第十一条“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案”的规定，本案中双方当事人均无证据证实本案征收行为存在多数被征收人认为不符合条例规定，存在应由政府组织听证会的法定情形，故文某某所提该异议不予采纳。

综上，区政府所作《征收决定》征收前提合法，符合法定程序，适用法律、行政法规并无不当，文某某请求撤销该《征收决定》的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及国务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款之规定，判决驳回文某某“撤销被告作出的《关于五华区西北片区14号、15号地块国有土地及房屋征收决定的公告》的行政行为”的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由文某某负担。

一审宣判后，文某某上诉称：第一，区政府征收房屋不符合“公共利益需要”法定前提，也不符合法定房屋征收情形。《房屋征补条例》第八条、《云南省国有土地上房屋征收与补偿办法》（以下简称《云南省征补办法》）第七条均将“公共利益”作为征收前提条件，而区政府作出征收决定是以“土地一级开发项目”为由进行，区政府未证明该项目符合上述法定征收情形，上诉人房屋所在地段至今没有任何建设项目立项审批和许可，即是否要进行符合公共利益的建设项目没有确切定论。从区政府证据中反映出，本次征收涉及被征收户950户，用地面积960亩，而征求意见仅为151户，同意137户，不符合《昆明市国有土地上房屋征收与补偿指导意见》第六条关于“经90%以上被征收人同意，方可启动旧城区改建”的要求。第二，区政府未提供征收行为符合《房屋征补条例》第九条第一款规定的“国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划”（以下简称“四规划”）的证据，区政府提交材料中没有提及本次“土地一级开发项目”的证据，所提交的材料与被诉行为没有关联性。第三，区政府作出《征收决定》前缺乏有效社会稳定风险评估报告且未经政府常务会议讨论。根据《房屋征补条例》第十二条和《云南省征补办法》第十二条规定，风险评估主体应该是市、县政府，而本案社会稳定风险评估报告作出主体为普吉街道办，且未经政府常务会议讨论。第四，《征收决定》作出前，征收费用没有足额到位、专户存储、专款专用，违反《房屋征补条例》第十二条第二款和《云南省征补办法》第十三条。第五，征收补偿方案内容违法，剥夺上诉人获得合法补偿安置权利。根据《房屋征补条例》第二十一条第二款规定，区政府补偿实施方案遗漏法定区位差价补偿内容，没有考虑安置房屋和被拆迁房屋地理位置差异的补偿差价问题；对产权调换后的购买标准过高，显失公平，对于安置房屋超出面积10平方米以内按4500元购买，超出10平方米以外按市场价值进行购买，加重被征收人的负担。第六，区政府发布《征收决定》时，丧失对安置房源情况的公告违反法定程序，违反《云南省征补办法》第二十二条关于一并公告当地住房保障条件、房源、申请方式等信息的规定。一审法院认定事实和适用法律错误，请求撤销一审判决，依法改判或发回重审。

区政府答辩称：第一，本次征收符合公共利益。区政府未主张过以“一级土地开发”为由进行征收，而是基于该片区环境提升紧迫性，该片区具体建设项目方案不是审查征收行为合法性的前提条件。关于民意调查是否达到90%，因14号、15号片区涉及面积大，被诉《征收决定》涉及的只是其中的国有土地征收，区政府已对涉及的151户进行调查，当时虽有23户无法取得联系，后来也已签订了协议，174户中同意征收的是160户，已达90%以上。第二，本次征收符合“四规划”。“四规划”本身是否合法不是本征收案件审查范围，区政府已提交完整证据证明本次征收符合“四规划”要求，一审判决也已记载“四规划”情况。第三，征收中的风险评估报告符合法律规定。普吉街道办作为被委托人开展工作是符合法律规定的。法律未对被征收人数量较多应当经政府常务会议讨论中的“人数量较多”进行具体规定，本案在174户被征收人中有160户同意征收情况下，也不需要再经常务会议讨论通过。第四，征收资金保障合法。区政府一审提交了银行回单复印件而未提交原件，是因证据原件不由区政府保管，但区政府提交了市土投公司对资金情况的说明，本次征收过程中也没有任何因款项不到位发生的纠纷，资金保障到位，安置房源充足。第五，安置补偿合法。区政府安置为就近安置，被征收房屋和安置房均位于二环，由于现双方发生争议，计算结清安置差价工作还没有开展。对于超过安置面积10平方米以上的按照市场价值购买，并不存在不合理情况。第六，关于安置公告，区政府对产权调换进行了公示，本案不属于多数人对补偿方案不服而需要组织听证的情形。一审认定事实清楚，适用法律正确。因此，请求驳回上诉，维持原判。

二审法院认为，根据《房屋征补条例》第八条、第九条规定：为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，符合法律法规规定，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，根据区政府提供的证据，涉案片区用地功能复杂，交通、景观等环境较差，昆明市发展和改革委员会文件也对此情况予以了确认，对涉案片区的征收符合公共利益需要。区政府提供了经有权机关批准的“四规划”文件、相关行政主管部门情况说明以及五华区国民经济和社会发展年度计划等证据，证明本次征收行为符合法律所要求的条件。

《房屋征补条例》第十条第二款规定：市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。第十二条规定：市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，区政府提供了征求公众意见、进行社会稳定风险评估的证据材料，提供了补偿费用足额到位、专户存储的资金证明和安置房来源充足证明等证据。本案中社会稳定风险评估虽是由普吉街道办作出，但其是受委托实施征收的单位，系在区政府征收过程中根据工作安排而进行，其行为后果由区政府承担，区政府通过区城改局委托的征收实施单位进行社会稳定风险评估并不违反法律规定。

《房屋征补条例》第二十一条第一、二款规定：被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。本案中，区政府提供了现房安置房源以供产权调换，因房屋价值差价需要根据具体的安置房价值与被征收房屋价值进行计算，上诉人文某某提出征收补偿实施方案遗漏安置房源区位差价补偿问题属于后续征收补偿中的具体计算问题，本案尚不涉及对该问题的审查判断。上诉人文某某提出安置房屋超出面积10平方米以内按4500元购买，超出10平方米以外按市场价购买的标准过高、显失公平问题，上诉人文某某没有提供其该项主张具有相应事实根据和法律依据的证据，区政府关于产权调换的这一标准已在一定程度上考虑了被征收人权益，并不违反相关法律规定，也不存在明显不当情形，对于上诉人文某某提出这一标准显失公平的主张，不予支持。区政府已对用于产权调换房屋的位置、名称进行公告，上诉人文某某提出区政府发布《征收决定》时丧失对安置房源情况公告的主张不能成立。

综上，区政府作出《征收决定》的主要证据充分，程序合法，适用法律正确。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人文某某提出的上诉请求不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人文某某负担。

在收到二审判决后，上诉人文某某向最高人民法院申请再审。最高人民法院作出（2018）最高法行申11412号行政裁定，裁定：驳回再审申请。

评　析

本案最关键的问题是：对《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第一款（五）项“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”、第九条第一款“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划”的认定问题。

被诉《征收决定》，所征收地块用地功能复杂，交通及景观环境较差，片区功能、规划、交通、设施不佳，且建筑物布局混乱。区政府出于民生大计，城市基础设施改善等城市发展的考虑作出《征收决定》，符合公共利益的内在要求。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条的规定，确需征收房屋的各项建设活动应当符合“四规划”，保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划，本案中区政府提供了经有权机关批准的“四规划”文件，相关行政主管部门出具的文件以及五华区国民经济和社会发展年度计划等证据，可以证实区政府及开发整理单位亦准备了充足的资金及安置房源，当事人认为《征收决定》不符合“四规划”要求，补偿费用不充足的理由不成立。

最终，三级人民法院依据查明事实对涉案片区的征收符合公共利益需要进行确认。同时认定区政府提供了经有权机关批准的“四规划”文件、相关行政主管部门情况说明以及五华区国民经济和社会发展年度计划等证据，证明本次征收行为符合法律所要求的条件。本案中上述问题的认定，为在征地拆迁领域，政府征收行为是否符合“公共利益的需要、法律法规规定”等类似行政案件的审理提供参考。

评选理由：在政府对国有土地上房屋进行征收与补偿的行政行为中，既要确保公共利益目标的实现，又要切实维护房屋被征收人的合法权益。然而，如何正确理解和适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》中所规定的“公共利益”这样一个相对而言较为宽泛的定义，是行政执法工作乃至行政司法工作中遇到的较为现实的疑难问题。本案综合全案证据，确认争议的土地征收决定系政府为了对城市基础设施进行改善而作出的，“符合公共利益的内在要求”，准确把握住了相关立法精神和法律原则，充分体现了法律效果和社会效果的统一，为今后在征地拆迁领域中政府的征收行为是否符合“公共利益的需要”提供了参考和范例。

一审裁判文书：云南省昆明市中级人民法院（2017）云01行初55号

二审裁判文书：云南省高级人民法院（2018）云行终91号

一审合议庭组成人员：

审判长：曾蕙菁；审判员：黄红、洪琳

案例提供单位：云南省昆明市中级人民法院行政庭

承办人：黄红；编写人：黄红

附：

云南省昆明市中级人民法院行政判决书

（2017）云01行初55号

原告：文某某，男，汉族，19××年××月××日生，身份证住址为云南省昆明市五华区锌厂中坝路×号×幢×单元×××室。

委托诉讼代理人：黄某，女，壮族，19××年×月××日生，住云南省昆明市五华区海屯路×××号××幢×单元×××室。

委托诉讼代理人：曹星，北京京平律师事务所律师，特别授权代理。

被告：昆明市五华区人民政府，住所为昆明市五华区华山西路1号。

法定代表人：陈伟，区长。

委托诉讼代理人：李祖明，五华区普吉街道办事处主任，特别授权代理。

委托诉讼代理人：张丹杰，建纬（昆明）律师事务所律师，特别授权代理。

原告文某某不服被告昆明市五华区人民政府于2017年2月6日作出的《关于五华区西北片区14号、15号地块国有土地及房屋征收决定的公告》（以下简称《征收决定》），向本院提起行政诉讼。本院2017年7月24日受理后，依法组成合议庭，于2017年9月8日公开开庭进行了审理。原告及其委托诉讼代理人黄某、曹星，被告的委托诉讼代理人李祖明、张丹杰均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告因决定开展五华区西北片区14号、15号地块国有土地及房屋征收工作，于2017年2月6日作出《征收决定》，对涉案地块征收补偿范围、房屋征收部门、房屋征收实施单位、征收实施期限、征收补偿标准、限制行为、权利主张渠道、监督约束机制予以公告。

原告起诉称：原告在涉案地块拥有合法房屋，且领取合法权属证书，并居住生活多年。2017年2月6日，被告作出《征收决定》欲以土地一级开发项目为由，征收原告的房屋。原告认为，公民的合法权利受法律保护，《征收决定》的行政行为实体及程序严重违法，侵害了原告的合法权益，现依法请求：1.撤销被告作出的《征收决定》的行政行为；2.被告承担本案诉讼费用。

被告答辩称：《征收决定》严格按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》以及《云南省国有土地上房屋征收与补偿办法》规定和流程作出，征收行为主体适格，符合社会公共利益的需要，征求了公众意见并反馈，进行了社会稳定风险评估，规划经批复同意实施，补偿方案经相关部门讨论，面向社会选择评估机构，征收费用足额，宣传及解释工作到位。综上，被告作出该征收行为遵循了决策民主、程序正当、结果公开原则，请求驳回原告的诉讼请求。

被告在举证期限内向本院提交以下证据材料及法律依据：

第一组证据：1.昆明市五华区城市更新改造局统一社会信用代码证书；2.关于印发《昆明市五华区城市更新改造局主要职责、内设机构和人员编制规定》的通知；3.昆明市五华区人民政府普吉街道办事处统一社会信用代码证书；4.五华区机构编制委员会关于街道办事处机构设置的意见；5.昆明市国土资源局五华分局统一社会信用代码证书；6.昆明市机构编制委员会关于印发《昆明市国土资源局五华、盘龙、官渡、西山分局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知；7.五华区西北片区14号、15号地块国有土地及房屋征收与补偿工作委托协议。欲证明：被告系负责本行政区域的房屋征收与补偿工作的适格主体，可确定昆明市五华区城市更新改造局为房屋征收部门，同时该部门可依法委托五华区人民政府普吉街道办事处（以下简称“普吉街道办事处”）为房屋征收实施单位。

第二组证据：1.被征收片区的部分房屋、基础设施照片及情况说明；2.关于请予批准《五华区所辖昆明市主城西北分区规划范围内11.79平方公里地块进行土地一级开发和片区道路交通综合整治项目实施方案》的请示及批复；3.五华区所辖昆明市主城西北分区规划范围内11.79平方公里土地一级开发及道路交通、绿化综合整治项目第二期（14、15、15-2号地块）可行性研究报告及批复。欲证明：1.案涉征收片区多年来一直以市场、城中村、乡镇企业等用地为主，用地功能复杂、交通及景观环境较差，片区功能、规划、交通、设施不佳，且建筑物布局混乱，具有改造的必要性和紧迫性；2.被告进行城市更新改造主要是基于促进国民经济和社会发展、提升片区品质、提高土地经济价值、提升城市综合环境质量、改善交通环境等公共利益的需要，征收目的符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定。

第三组证据：1.《昆明市五华区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》；2.《关于对五华区西北片区14号、15号地块开发项目符合国民经济和社会发展五年规划的说明》；3.昆明市五华区第十五届人民代表大会第四次会议《关于昆明市五华区2015年国民经济和社会发展计划执行情况与2016年国民经济和社会发展计划的决议》以及昆明市五华区第十六届人民代表大会第一次会议《关于昆明市五华区2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划的决议》；4.昆明市发展和改革委员会《关于五华区所辖昆明市主城西北分区规划范围内11.79平方公里土地一级开发及道路交通、绿化综合整治项目第二期（14、15、15-2号地块）可行性研究报告的批复》（重复）；5.云南省国土资源厅《关于五华区2011年度第一批城市建设农用地转用及土地征收实施方案的批复》及昆明市人民政府转发通知；6.云南省国土资源厅《关于昆明市2012年度城市建设用地五华区第一批农用地转用及土地征收实施方案的批复》及昆明市人民政府转发通知；7.14号、15号地块批文覆盖示意图；8.昆明市城乡规划委员会2011年第16次主任办公会会议纪要；9.昆明市人民政府《关于泛亚科技新区（西北片区）控制性详细规划的批复》；10.昆明市城乡规划委员会2014年第6次规委会会议纪要；11.昆明市人民政府《关于昆明中心城区五华区（主城部分）控制性详细规划梳理的批复》；12.《关于五华区西北片区14号、15号地块项目用地的情况说明》；13.《关于五华区西北片区14号、15号地块城乡规划情况的说明》。欲证明：本次征收房屋的各项建设活动即五华区所辖昆明市主城西北分区规划范围内11.79平方公里土地一级开发及道路交通、绿化综合整治项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。

第四组证据：1.《征收决定》及在征收范围内张贴公布该决定的照片；2.被征收人征询意见相关资料；3.昆明市西北片区14号、15号地块调查报告（建筑面积计算书）；4.土地权属调查技术报告书。欲证明：涉案征收项目依法进行了征收活动的民意调查，并就征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织进行了调查登记。(www.xing528.com)

第五组证据：1.关于《五华区西北片区14号、15号地块国有土地及房屋征收补偿实施方案》及《五华区西北片区14号、15号集体土地及房屋拆迁补偿安置实施方案》论证会会议纪要；2.委托书；3.《五华区西北片区14号、15号地块国有土地房屋征收补偿实施细则（征求意见稿）》；4.委托授权回函；5.普吉街道办事处委托昆明星桥物业和云铜锌业服务管理中心联合下发通知照片及征询意见表催收通知张贴照片；6.《中坝路9号国有土地房屋及土地征收补偿实施细则征询意见》汇总；7.《五华区西北片区14号、15号地块上房屋及土地征收补偿实施细则征询意见》汇总（国有土地）；8.关于《五华区西北片区14号、15号地块上房屋及土地征收补偿实施细则征询意见汇总》（国有土地）意见反馈情况说明；9.关于《五华区西北片区14号、15号地块国有土地及房屋征收补偿实施方案》及《五华区西北片区14号、15号地块集体土地及房屋拆迁补偿安置实施方案》研讨会会议纪要；10.区政府常务会议题呈批表、国有土地及房屋征收与补偿安置方案（送审稿）及五华区第十五届人民政府第57次常务会会议纪要。欲证明：被告已组织有关部门对征收实施补偿方案进行论证并予以公布，征求了公众意见（征求意见期限不少于30日），并且该补偿方案经区常务会议讨论通过。主要体现在：1.2016年11月3日，五华区西北片区开发建设工作指挥部对《五华区西北片区14号、15号地块国有土地上房屋及土地征收补偿方案细则》（征求意见稿）进行了论证并形成相关会议纪要；2.2016年12月1日普吉街道办事处委托昆明星桥物业公司、云铜锌业服务管理中心将前述征求意见稿在征收范围内予以公布并进行意见征询（征求意见期限为30日）、收集及汇总并在其后进行了反馈。

第六组证据：普吉街道办事处《关于提请对昆明主城西北分区规划范围内14号、15号地块征地拆迁项目一期范围内房屋和土地征收等土地一级开发工作社会稳定风险评估有关事项进行会审并作出审查意见即备案的请示函》（含附件）及重大事项社会稳定风险评估意见书。欲证明：涉案征收项目依法开展了社会稳定风险评估相关工作。

第七组证据：1.五华区西北片区14号、15号地块土地征收补偿实施合同；2.昆明市土地开发投资经营有限责任公司营业执照；3.关于五华区西北片区14号、15号地块土地一级开发项目有关事宜的情况说明；4.北京银行客户回单。欲证明：征收补偿费用已经足额到位，做到了专户存储、专款专用。

第八组证据：1.昆明市五华区人民政府办公室《关于印发五华区西北片区14号、15号地块国有土地及房屋征收补偿实施方案的通知》；2.被告《关于五华区西北片区14号、15号地块国有土地及房屋征收决定的公告》；3.补偿实施方案的张贴公布照片及发放征收补偿实施方案照片；4.宣传手册。欲证明：涉案项目作出征收决定后及时进行了公告，公告载明了征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。同时，被告及房屋征收部门亦按照规定做好房屋征收与补偿的宣传和解释工作。

第九组证据：1.《关于五华区西北片区14号、15号地块开发建设项目推选房地产评估机构的通知》及附件；2.《关于协商选定房屋征收评估机构的通知》及公示照片；3.五华区西北片区14号、15号地块入户统计表；4.公证书；5.《五华区西北片区14号、15号地块建设项目房屋征收评估机构协商投票结果公告》及公示照片；6.《五华区西北片区14号、15号地块国有土地上房屋征收评估委托合同》；7.《五华区西北片区14号、15号地块国有土地评估委托合同》；8.《五华区西北片区14号、15号地块土地一级开发项目（中坝路9号）房屋片区综合评估价格公示》及公示照片。欲证明：本案征收项目严格依法选定评估机构，并最终合法确定相应补偿标准。

被告认为：上述证据证明被告系本案房屋征收与补偿工作的适格主体，被告依法委托普吉街道办事处实施房屋征收行为；征收行为目的合法，征收符合四规一划；本次征收进行了相关事项及民意调查，征收方案形成程序合法，征收项目在决定发布前开展了风险评估，结果显示项目可以进行，征收补偿费用专款专用，费用充足有保障；征收工作发布了公告并做好相关宣传工作，严格依照征收条例规定选聘评估机构委托评估并公布了片区指导价。

原告质证认为：

对第一组证据1～6的真实性、合法性无异议，关联性不认可；对7的真实性认可，合法性、关联性不认可；认为被告在作出《征收决定》前的委托行为无法律依据，司法审查的重点是被告作出《征收决定》的职权、程序等。

对第二组证据1的真实性认可，对合法性不认可；对2的真实性认可，合法性、关联性不认可；对3的真实性、关联性认可，对证明目的不认可；认为涉案范围只是完成了前置报批程序，最终未得到发改部门的审批和许可等。

对第三组证据1的真实性认可，对证明目的和关联性不认可；对2的真实性认可，合法性、证明目的不认可；对3、4的真实性认可，对关联性、证明目的不认可；对5～11的真实性无异议，对合法性、关联性、证明目的不认可；对12、13的真实性认可，对合法性、证明目的不认可；认为涉案范围只是完成了前置报批程序，最终未得到发改部门的审批和许可，不能印证被告作出《征收决定》符合法律规定的规划条件等。

对第四组证据1的真实性认可，对合法性、证明目的不认可；对2的真实性认可，对合法性、关联性不认可；对3、4的真实性、合法性无异议，对关联性不认可；认为征求意见表提交的只是一部分，不能得出被征收人是否确实同意本次征收，提交的货币补偿协议也看不出是否按照协议价格进行了合理补偿。

对第五组证据1～5的真实性认可，合法性、关联性、证明目的不认可；对6～8的真实性、合法性、关联性认可；对9、10的真实性无异议，合法性、关联性不认可；认为补偿方案制作主体不合法，后置行为欠缺合法性，且征收补偿方案只是征收决定的重要组成部分，与实施方案是分别独立的行政行为，征收补偿方案与本案《征收决定》的作出是否合法不具有关联性。

对第六组证据的真实性认可，合法性、证明目的不认可；认为风险评估报告制作主体不合法，应由政府讨论决定。

对第七组证据1、2的真实性无异议，合法性、关联性不认可；对3的真实性认可，对合法性、关联性不认可；对4的原件未核实，真实性、合法性、关联性不认可；认为被告的征收责任主体，本次征收是否满足公共利益无法确定，且4的回单显示的金额为7亿元，而被告的第六组证据显示本次征收项目涉及的金额为25亿元，该金额不到项目金额的三分之一，同时也不能证明是什么项目到账的金额，不能证明征收决定的作出是完全符合法律规定的。

对第八组证据1的真实性认可，合法性、关联性不认可；对2～4的真实性认可，合法性不认可；认为被告应修改补偿实施方案并且举行听证会，且房屋征收决定和补偿安置房屋系两个独立的行政行为。

对第九组证据1～5的真实性认可，对关联性、证明目的不认可；对6～8的真实性认可，合法性、关联性不认可，证明目的不认可；认为房屋征收领域中房地产评估机构的选择是房屋征收决定作出之后的步骤，是涉及房屋补偿决定是否合法的基本要件，和本案诉争的房屋征收决定是否合法没有法律上的关联性，且评估委托合同的签订主体不合法，没有出具委托书就直接签订委托评估合同违反法律规定，该组证据和本案诉争对象房屋征收决定是否合法没有关联性。

原告在举证期限内提交以下证据：

第一组证据：1.房屋所有权证；2.国有土地使用证。欲证明：原告与被告的行政行为之间有利害关系。

第二组证据：《征收决定》。欲证明：原告获知被告作出行政行为的方式及被告行政行为的内容。

第三组证据：1.原告向昆明市发展和改革委员会邮寄的“政府信息公开申请表”；2.原告向昆明市五华区发展和改革局邮寄的“政府信息公开申请表”；3.昆明市发展和改革委员会“关于向某某等同志申请信息公开的答复”；4.《五华区发展和改革局信息公开申请答复书》（五发改信〔2017〕1号）。欲证明：目前原告房屋所在区域不存在征收后拟进行建设项目的立项审批、核准或者备案文件。

被告质证认为：对第一、二组证据真实性、合法性、关联性认可；第三组真实性、合法性认可，对关联性、证明目的不认可。

本院对双方当事人所提交的证据材料认证如下：原告所提交的证据材料均符合真实性、合法性及关联性要求，本院确认为本案证据。被告所提交的证据材料均是与《征收决定》相关联的政府文件、批复、通知、公告、照片等，能够客观全面地反映被告的行政程序，本院依法予以确认为本案证据。

本院根据本案确认的证据、当事人的质证意见及庭审查明的事实，确认本案如下法律事实：

原告系昆明市西山区王家桥中坝路×号××幢×××号房屋所有权人，该房屋建筑面积为55.31平方米，并取得昆明市房权证字第××号房屋所有权证、昆个国用（2007）第×号国有土地使用证。2017年7月20日，原告就其房屋所在区域的土地进行建设的立项审批、核准、备案等相关问题分别向昆明市发展和改革委员会、昆明市五华区发展和改革局邮寄“政府信息公开申请表”，并分别得到答复。

昆明市五华区城市更新改造局是负责五华区城市更新改造征迁补偿工作的政府部门；普吉街道办事处是区委、区政府的派出机关。2016年10月，昆明市五华区城市更新改造局作为房屋征收部门与作为房屋征收实施单位的普吉街道办事处签订《五华区西北片区14号、15号地块国有土地及房屋征收与补偿工作委托协议》。

昆明市五华区西北片区14号、15号地块多年来一直以市场、城中村、乡镇企业等用地为主，用地功能复杂、交通及景观环境较差，片区功能、规划、交通、设施不佳，且建筑物布局混乱。因具有改造的必要性和紧迫性，2010年4月16日，被告等部门向昆明市人民政府针对《五华区所辖昆明市主城西北分区规划范围内11.79平方公里地块进行土地一级开发和片区道路交通综合整治项目实施方案》进行请示并报送实施方案。

2012年12月10日，昆明市人民政府作出《关于泛亚科技新区（西北片区）控制性详细规划的批复》载明：被告请示的《关于泛亚科技新区（西北片区）控制性详细规划》原则上同意，应按规划展开工作。

2013年10月，专家评审通过了《五华区所辖昆明市主城西北分区规划范围内11.79平方公里土地一级开发及道路交通、绿化综合整治项目第二期（14、15、15-2号地块）可行性研究报告》。

2013年10月23日，昆明市发展和改革委员会作出《关于五华区所辖昆明市主城西北分区规划范围内11.79平方公里土地一级开发及道路交通、绿化综合整治项目第二期（14、15、15-2号地块）可行性研究报告的批复》（昆发改投资〔2013〕926号），明确了该片区建设必要性、项目建设内容和技术标准、项目总投资及其他问题。

2014年11月26日，云南省国土资源厅作出《关于昆明市2012年度城市建设用地五华区第一批农用地转用及土地征收实施方案的批复》（云国土资复〔2014〕381号），同意土地作为建设用地使用并要求昆明市人民政府做好征地补偿安置工作。

2015年12月2日，昆明市人民政府向被告作出《转发云南省国土资源厅关于昆明市2012年度城市建设用地五华区第一批农用地转用及土地征收实施方案批复的通知》（昆政地转〔2015〕77号），要求按规定实施相关工作。同年12月21日，昆明市人民政府作出《关于上报昆明中心城区五华区（主城部分）控制性详细规划梳理的批复》载明：区政府请示的《关于昆明中心城区五华区（主城部分）控制性详细规划梳理》报批成果符合2014年第6次规委会审议要求，同意实施，应按规划展开工作；区政府对该规划予以公布并执行。

2016年1月31日，由昆明市五华区发展和改革局在2016年1月31日的昆明市五华区人民代表大会第四次会议上作《关于昆明市五华区2015年国民经济和社会发展计划执行情况与2016年国民经济和社会发展计划草案的报告》（涉案片区的改造内容）并获批准。涉案片区的改造纳入昆明市五华区“十三五”规划重点项目。

2016年，昆明市国土规划勘察测绘研究院五华分院受普吉街道办事处委托，对西北片区14号、15号地块改造项目用地勘测权属进行调查工作，2016年7月28日作出结论为：达到《云南省土地权属调查实施细则（修订本）》的要求。

2016年11月起，普吉街道办事处发出通知，针对西北片区的更新改造工作前期信息工作进行调查并征求住户意见。昆明市五华区人民政府普吉街道办事处于2017年1月对各方意见进行汇总并向昆明市五华区城市更新改造局报告。

2016年12月，关于《五华区西北片区14号、15号地块国有土地上房屋及土地征收补偿实施细则（征求意见稿）》及《五华区西北片区14号、15号地块集体土地征地及房屋拆迁补偿安置实施方案》的征求意见工作开始进行。普吉街道办事处收集各方意见汇总。

2017年1月，《五华区西北片区14号、15号地块国有土地房屋征收及补偿安置方案》经昆明市五华区人民政府常务会议讨论审议通过。昆明市五华区城市更新改造局作为风险评估责任主体，委托普吉街道办事处进行项目社会稳定风险评估，编制社会风险评估报告，向昆明市五华区城市更新改造局报送社会稳定风险评估材料，请求作出审查意见。昆明市五华区城市更新改造局作出《重大事项社会稳定风险评估意见书》并回函普吉街道办事处。昆明市五华区第十届人民政府第57次常务会议审议通过了《关于印发五华区西北片区14号、15号地块国有土地及房屋征收补偿实施方案的通知》（五政办通〔2017〕7号）。

昆明市国土资源局五华分局作出《关于五华区西北片区14号、15号地块项目用地的情况说明》，载明：该项目符合《昆明市五华区土地利用总体规划（2010—2020年）》，属于土地利用总体规划确定的建设用地范围；昆明市规划局五华分局作出《关于五华区西北片区14号、15号地块城乡规划情况的说明》，明确该区域属城市建设用地，已于2015年经昆明市人民政府批复，主要由居住、商务办公、教育、道路、公共绿地等规划用地构成。

昆明市土地开发投资经营有限责任公司作为甲方与被告签订《五华区西北片区14号、15号地块土地征收补偿实施合同》，合同约定了运作模式、征收补偿范围、工作目标、双方责任与义务、资金支付、土地移交、违约及争议管辖等问题。昆明市土地开发投资经营有限责任公司作为项目的土地一级开发整理单位，为确保涉案地块一级开发项目相关工作顺利实施，准备了充足资金及回迁安置房源。

2017年2月6日，被告对《关于五华区西北片区14号、15号地块国有土地及房屋征收决定》进行公告，明确：征收范围；征收部门为昆明市五华区城市更新改造局；实施单位为普吉街道办事处；土地征收部门为昆明市国土资源局五华分局；征收实施期限、征收补偿标准、限制行为、权利主张渠道、监督约束机制等。

2017年2月，针对建设项目房地产评估机构的推选，普吉街道办事处入户统计，昆明市五华区城市更新改造局申请云南省昆明市华信公证处对《关于五华区西北片区14号、15号地块建设项目协调选定房地产评估机构工作方案》的投票过程及结果进行证据保全，昆明滇信房地产评估有限公司因得票最高将承担上述地块建设项目房屋土地征收与补偿评估工作。普吉街道办事处与昆明滇信房地产评估有限公司签订了《评估委托合同》，展开了评估工作。

原告不服《征收决定》，诉至本院主张诉求。

本院认为，本案系公民个人对县级人民政府所作房屋征收行政决定不服提起的诉讼，依法属于人民法院行政诉讼的受案范围；因被告系昆明市五华区人民政府，故本案属于本院管辖。原告作为被诉《征收决定》拆迁地块上的国有土地房屋所有权人，对该《征收决定》不服，与本案行政行为有利害关系，有权提起本案行政诉讼。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行”的规定，被告具有本案国有土地房屋征收资格，其作为被诉《征收决定》的组织实施者，在本案中的行政执法权限合法。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……”据本案已查明的事实，昆明市发展和改革委员会作出《昆明市发展和改革委员会关于五华区所辖昆明市主城西北分区规划范围内11.79平方公里土地一级开发及道路交通、绿化综合整治项目第二期（14、15、15-2号地块）可行性研究报告的批复》（昆发改投资〔2013〕926号）中，对于本案所涉地块项目建设的必要性上论证认为：涉案片区多年来一直以市场、城中村、乡镇企业等用地为主，用地功能复杂，交通及景观环境较差，片区内道路系统不完善，最终符合城市发展目标……对区政府《征收决定》地块状态“昆明市五华区西北片区14号、15号地块国有土地多年来一直以市场、城中村、乡镇企业等用地为主，用地功能复杂、交通及景观环境较差，片区功能、规划、交通、设施不佳，且建筑物布局混乱”予以确认。以上事实均证实被告的《征收决定》有事实依据，且被告征收该区域属城市建设用地，已经昆明市人民政府批复，主要由居住、商务办公、教育、道路、公共绿地等规划用地构成，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条所规定的公共利益的需要，故对该征收目的的正当性本院予以认可。

本案《征收决定》作出前，昆明市人民政府同意被告请示的控制性详细规划，昆明市五华区人民代表大会第四次会议上作《关于昆明市五华区2015年国民经济和社会发展计划执行情况与2016年国民经济和社会发展计划草案的报告》并纳入昆明市五华区“十三五”规划；经云南省国土资源厅同意土地作为建设用地使用，国土资源部门明确了涉案地块的土地利用总体规划；土地开发及综合整治项目通过专家评审；昆明市发展和改革委员会批复明确了涉案片区建设必要性、项目建设内容和技术标准、项目总投资及其他问题；被告亦对征收行为征求公众意见，进行社会稳定风险评估，作出《重大事项社会稳定风险评估意见书》；与具有土地开发及经营等资质的昆明市土地开发投资经营有限责任公司签订实施合同并保证资金及安置房来源；征收工作经昆明市五华区人民政府常务会议讨论审议通过；前期工作完成后，被告发布了《征收决定》的公告，同时告知权利、监督等问题。综上查明的事实，表明被告已按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，履行了国有土地上房屋征收的主要程序，适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律规定作出《征收决定》，并未违反法律禁止性规定。

针对听证问题，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案”的规定，本案中双方当事人均无证据证实本案征收行为存在多数被征收人认为不符合条例规定，存在应由政府组织听证会的法定情形，故原告所提该异议，本院不予采纳。

综上，被告所作《征收决定》征收前提合法，符合法定程序，适用法律、行政法规并无不当，原告请求撤销该《征收决定》的诉讼请求不能成立，本院依法予以驳回。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及国务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款之规定，判决如下：

驳回原告文某某“撤销被告作出的《关于五华区西北片区14号、15号地块国有土地及房屋征收决定的公告》的行政行为”的诉讼请求。

本案案件受理费人民币50元，由原告文某某负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于云南省高级人民法院。

审　判　长　曾蕙菁

审　判　员　黄　红

审　判　员　洪　琳

二〇一八年一月十一日

书　记　员　代亚娟