中国老年人社会福利的发展历程及其影响因素

（一）我国老年人社会福利的发展历程

中国老年人社会福利事业的发展是相对滞后的。老年人社会福利的发展演变与时代情境下的政策理念、经济条件、道德伦理观念密切相关。

在计划经济时代，老年人社会福利政策是与高度集中的政治经济体制相适应的“集体福利”政策，国家承担着老年人社会福利的投资与服务提供的责任，国家在老年人社会福利安排中占有绝对的主导地位；福利内容也主要以集体福利为主，由各单位来组织传递与提供福利服务，是一种与就业相关的职业福利模式，社会化程度很低。在农村，国家采取分散供养为主、集中供养为辅的方式对五保户老人提供低供养水平的福利服务。人民公社承担了老年人社会福利的组织和实施责任。人民公社、社队组织充分利用自己高度集中统一的权力优势全面直接管理农村社会，用集体主义的道德规范全体社员的包括家庭养老在内的行为，安排集体劳动时照顾老人等措施，保障了老人的基本福利。总之，在当时经济发展水平低下、政府包揽一切的执政背景下，我国计划经济体制下的老年人福利不是普遍福利，而是低水平、低层次运行的特殊福利。

20世纪80年代进入改革开放以后，经济体制由计划经济向市场经济转变，国家和单位在政治经济地位方面发生变化，对人们生活的影响不再像计划经济时期那么大了。老年人服务的需求和供给发生了矛盾，计划经济时期兴办的老年人社会福利机构、老年人社会福利政策已不再适用了。在民政部门的管理服务范围内，社会福利服务逐渐走上了独立于社会救济的发展之路。1983年，民政部门提出:“兴办社会福利事业要调动多方面的力量，广开门路，采取多种渠道。国家可以办，社会团体可以办，工厂、机关可以办，街道可以办，家庭也可以办。要依靠基层，组织动员社会力量，举办小型多样的社会福利事业单位”。1984年，明确提出“三个转变”，即由救济型向福利型转变、由单纯供养型向供养康复型转变、由封闭型向开放型转变，使老年人社会福利机构的服务对象开始突破传统的“三无”界限。1989年，民政部召开全国社会福利事业单位深化改革工作座谈会，进一步提出“坚持社会福利社会办”的方针。1994年，国务院颁布了《农村五保供养工作条例》，标志着我国的农村五保工作走上了法制化和规范化的道路。1997年，国务院颁布了《农村敬老院管理暂行办法》，明确规定了敬老院的办院方针和办院形式，使敬老院工作走上了法制化的轨道。1996年，《中华人民共和国老年人权益保障法》正式颁布实施，标志着中国老年人社会福利事业有了初步的法律依据，它的制定和实施进一步丰富、健全了我国现行的法律体系。该法在第三章“社会保障”中对老年人的社会福利问题作出了原则性规定，规定国家和社会应当采取措施，健全对老年人的社会保障制度，逐步改善老年人生活、健康以及参与社会发展的条件，实现老有所养、老有所医、老友所为、老有所乐。到2000年我国又正式提出了居家供养、社会福利服务和福利机构相结合的福利服务体系，服务机构的宗旨被确定为“保障服务对象的基本权益，帮助服务对象适应社会，促进服务对象自身发展”。2001年，国务院《关于加强老龄工作的决定》的出台以及2006年《中国老龄事业的发展白皮书》的发布，使得我国老龄事业又进入了一个新的发展阶段^[8]。

可以看出，我国的社会福利政策正逐步从完全由政府配置资源走向社会化配置资源的方式转变，政府不再是社会福利服务的唯一提供主体，提供主体向多元化发展。养老服务方面也相应地走上“社会化养老”的道路，并提倡以社区服务为实现社会福利社会化的途径之一，弥补政府在老年人福利提供中的不足。

（一）我国老年人社会福利的主要内容

1.物质生活福利

为老年人提供物质生活福利，是中国老年人福利事业的主体内容。尽管各地的具体做法不一，但大体上可归纳为如下几种:一是建设老年人福利设施，包括福利院、敬老院、老年公寓等，收养没有生活保障的老年人，并扩大到对一般老年人的集中收养保障，为老年人解决生活照料、医疗保障服务以及精神上的孤独问题。截至2006年，我国城乡收养性社会福利机构为38593所，床位1467542张，收养1109203人，其中，“三无”对象824054人。在这些福利机构中，城镇收养性老年福利机构8553所，床位378997张，收养279588人（“三无”对象178894人）；农村收养性老年福利机构26442所，床位775466张，收养594417人（“三无”对象517896人）^[9]。二是向困难老年人提供生活补贴和实物支持。这一政策还不是一项全国性政策，但上海等发达地区已经建立了类似制度，在此基础上还开展了对困难老年人的医疗费用补贴，并免除相应的医疗检查费用。2010年，民政部继续推动建立高龄老人补贴制度，目前，已有北京、天津、吉林、黑龙江、上海、云南、宁夏等省（区、市）出台了高龄津（补）贴政策，进一步健全和完善了老年生活保障体系。三是举办老年人经济实体，为老年人增加再就业的机会。四是为老年人提供特殊的优惠服务措施。例如，老年人可享受免费乘坐公共汽车和免费逛公园的权利，开展向老年人送温暖活动，在社区开办老年人兴趣班等。

2.医疗保健福利

我国老年人的医疗保健福利主要体现在两个方面:一是医疗机构设施和设施的可获得性；二是医疗费用的支出来源。

从医疗机构设施和设施水平来看，政府兴办的各类医院、医护人员和医疗设施的普及率在全国已经达到了较高的水平，即便在比较偏僻的农村地区，如卫生院、村卫生所等机构，也能基本满足人们就近看病的需求。不过，我国的医疗机构设施和设施水平存在一定的城乡和地区差异，城市地区的条件普遍优越于农村地区，大城市的条件好于中小城市。在城市地区，大多数医疗机构设立老年病科，开展老年病的治疗工作，大多数医院都有老年人挂号、看病、取药“三优先”公约。

从医疗费用的支出来源来看，由于老年人多患有慢性病，医疗费用支出是老年人除生活费用支出外最大的项目，也是老年人最为关心的社保问题。支出来源主要有三个:一是以国家公费医疗形式为代表的国家支付。二是以自费医疗形式为代表的家庭支付。其取决于老年人家庭的经济实力和子女、亲友的资助程度。三是以统筹、保险等形式为代表的综合支付。

城镇享受离退休待遇的老年人，通常继续享有原有的医疗保障待遇。其他老年人的医保问题，虽然未有全国性的统一政策规范，但许多地方正在尝试相应的办法。具体措施包括:一些地方由所在单位或社区组织老年人开展定期的身体检查，组织智力健全和部分健全的老年人进行健康教育和自我保健、自我护理知识的学习；由国家为主导的拨款资助教育和研究机构开展老年医学的基础和使用研究与教育；国家还组织和提供资金或者由社区建立老年康复疗养机构，使得老年人的健康问题得到解决。

3.精神生活保障

国家保障老年人继续受教育的权利，并采取相应的措施，鼓励民间举办老年大学和老年人活动中心，开展适合老年人的群众性文化、教育、娱乐活动，丰富老年人的精神生活。一些城市还建有专门的老年人再就业介绍所、老年人家政服务站以及老年人婚姻介绍所等。此外，国家和社会还提供老年人参与社会发展的机会。例如，根据社会需要和可能，鼓励老年人在自愿和量力的情况下，从事一些活动，对青少年进行优良传统教育；传授文化知识和科技知识；提供咨询服务，参与志愿服务；依法参与科技开发和应用；依法从事经营和生产活动；兴办社会公益事业；参与维护社会治安，协助调解民间纠纷；参加其他社会活动^[10]。

4.社会化的福利服务

近年来，有不少社区充分开发利用社区的物质条件和社会资源，积极为老年人服务，相继建立了一批社区助老服务设施和服务机构。截至2002年，我国的社区老年服务设施已达到23.8万个，社区服务志愿者组织15.8万个，社区服务志愿人员900多万，民办社会福利机构1600余家，为部分老年人在家庭和社区安度晚年创造了有利条件^[11]。民政部从2001年起在全国范围内实施“社区老年福利服务星光计划”，在全国大规模地推进社区老年福利服务的发展。“星光计划”的主要任务是:从2001年起三年内，从中央到地方，民政部门把发行福利彩票筹集的福利金的绝大部分（约40—50亿元）用于资助城市社区的老年人福利服务设施、活动场所和农村乡镇敬老院的建设。“星光计划”的实施无疑是应对人口老龄化挑战的重大举措，它短期内在全国的大中城市基本建立起了覆盖街居、功能配套、设施齐全的社区养老服务体系，有效地缓解了我国社区养老服务设施严重匾乏的问题，对于社区老龄事业的发展具有极大的推动作用。(www.xing528.com)

以成都市玉林社区卫生服务中心为例来看我国的社区老年人福利服务。成都市武侯区玉林社区卫生服务中心成立于2000年1月，是卫生部试点社区卫生服务机构之一。中心主要提供免费的公共卫生服务和质优、价廉、方便、快捷的基本医疗服务。成都市武侯区玉林辖区位于成都市南部，是成都市较早的居民居住区之一。辖区面积2.98平方公里，其下设有8个社区居委会，服务人口10.5万，其中，常住人口8.9万，暂住人口1.6万。辖区60岁以上老年人15145人，0—7岁儿童2800人，育龄妇女5160人，低保414人，残疾470人，百岁老人9人。该社区医院与武侯区人民医院建立了通畅的双向转诊通道，是省、市、区社保定点的医疗机构。为了适应疾病谱的变化，中心改变传统的医院科室设置，建立了变坐诊为坐诊和巡诊相结合的主动服务模式，特别是主动与辖区内的重点人群（如高龄老人、孤寡老人等）签订健康服务合同，建立了“一对一”的以家庭医生为核心的团队式社区卫生服务。2003年，中心成为中英UHPP项目试点单位。借助《社区高血压、糖尿病病例管理手册》，规范了高血压、糖尿病等老年慢性病患者的病例管理。以家庭医生为核心，社区护士和公共卫生医师为整体的社区卫生服务团队更多的是下到社区开展健康宣教活动，在居民身边开展医疗保健服务。社区医生从单纯看病、开处方转化为有意识地主动关心老年居民的健康问题，主动宣传老年人健康保健常识，在服务中体现出对疾病一级预防的意识。

但是，这样的社区在全国是凤毛麟角，大多数社区对养老服务的理解和认识十分狭窄，助老服务水平和质量较低，缺少专业化队伍，难以满足不同层次老年人的日常照料和应对老年人的突发事件；社区养老服务体系并不完善，服务内容不具有针对性；部分老社区设施陈旧，居住人口混杂，不利于管理和为老年人提供高效的服务。

（二）我国老年人社会福利发展存在的问题

1.缺乏较为完善的法律上的根本保障

目前，关于我国老年人的社会福利除《中华人民共和国老年人权益保障法》之外，还没有制定出一部老年人福利的专项法律法规，我国的老年福利政策更多停留在政策性文件规定的层面。而《中华人民共和国老年人权益保障法》已经难以完全满足时代发展的要求。目前的老年人权益保障法并不细致，且太过于笼统和空泛，不具备一种法律应该具有的权威和严肃，它的意义更多地是体现出政治上的象征性，而作为在这个法律指导下的老年人社会福利的结果，很难和老年人的具体需求相符合；而且这种法律的可操作性不强，也缺乏明确的程序规范，对决策部门没有一种监督力量，对社会福利体制运行主要借助行政手段，导致老年人社会福利发展缓慢。

2.发展严重不平衡，城乡差距、地区差距较大

首先，城乡发展的不平衡和地区差异，逐渐形成了我国老年人福利的城乡二元体制，城镇退休老人的福利由原单位负责，而农村老年人社会福利由集体提供。城乡二元分割现象明显，城市老年人大多能享受住房补贴、物价补贴、医疗补贴等各种补贴和福利设施，但绝大多数的农村老人都不能获得这样的待遇，在农村生活着80%的老人，仍未有一所全面的社会福利机构。城镇统一、规范的养老保险体系和农村以土地保障、家庭保障、社会扶持相结合的农民养老保障体系尚待完善。此外，由于我国的经济发展不平衡，经济发达地区和经济欠发达地区在老年人社会福利的资金投入、福利机构人员素质和管理水平、服务质量等方面相差甚远。

3.覆盖面小，供需矛盾突出

目前，我国老年人的服务保障对家庭的依赖程度相当大，老年人多样化的福利需求也逐渐增加，而我国的福利供给严重不足，属于典型的补缺型、残余型的福利制度。据测算，我国现有的社会福利服务只能满足5%的社会需求。另据《中国老年人供养体系》的调查，全国有98.1%的老年人依靠家庭提供生活照料和精神慰藉的服务，只有1.9%的老年人由社会福利机构和社区组织照料养老。目前，大约有1400万老年人有进入福利机构养老的需求，而全国各类福利机构提供的老年人床位为1497万张，仅仅只占老年人人口总数的1%，与发达国家5%—7%的机构供养率相比，差距较大^[12]。以社区服务为依托的老年人照料体系尚不健全，以社区卫生服务为基础的城镇老年人医疗保健服务体系也亟待完善。

4.设施、设备陈旧，服务短缺，缺乏专业人才

随着全社会生活水平的提高，老年人特别是高龄老人对高质量、全方位的福利服务的要求不断增加。但我国现有的社会福利机构多属于民政系统管理，大多以保障“三无”对象的基本生活权益为主，只提供吃、穿、住等较为简单的服务。医疗康复、文体娱乐、无障碍等设施设备较落后或者缺乏，服务功能少，服务水平较低。从社会福利服务工作的岗位职责和专业技能要求来看，现有的服务队伍还远不能适应老年人社会福利发展的客观需要，专业水平较低，专门技术人员、专业社会工作者和管理人员严重缺乏。

5.老年人福利事业社会化程度较低

我国的老年人社会福利机构多由国家、集体包办，属当地民政部门管辖的事业单位，而民政部门“直属、直办、直管”的做法还没有完全改变。这就使得老年人福利事业的发展缺乏竞争，仍然存在吃“大锅饭”的思想，管理体制和运行机制僵化，活动基本通过行政政策和行政命令来展开，不能适应市场经济体制发展的要求。而真正由社会力量兴办的福利机构的比例少、规模小、社会化程度低，不利于老年人福利事业的发展。

6.国家对老年人福利事业的重视不够，有效资金投入太少

政府在制定政策时应明确思路，重视人口老龄化问题，不断完善老年人社会保障制度，构建全面发展的养老体系，采取多种措施鼓励老龄事业的发展。

虽然国家每年都对老年人物质、医疗保健等工作进行大量投入，但由于我国综合国力和人均GDP水平仍然不高，财政紧张，对于社会福利的投入同实际需要仍有很大差距，仅占国民生产总值的1.1%，不仅低于发达国家的水平，而且也低于一般发展中国家的水平。长期下来，必然导致老年人社会福利设施建设滞后，远不能满足老年人需求。而社会资金投入老年人福利事业缺乏激励机制，还不成熟。近年来，许多社会福利机构为增加自身的发展能力，开展多种经营活动，但缺乏相应的扶持保护政策，尤其是税收政策在许多地方未能落实，因而制约了福利机构的自我发展能力。