机关事业单位养老保险与企业养老保险并轨改革分析

（一）2008年3月以前机关事业单位养老保险制度改革

1.传统的机关事业单位养老保险制度的弊端

我国机关事业退休制度建立于20世纪50年代，是在传统计划经济体制下逐步形成和发展起来的，随着形势的发展和各项改革的不断深化，一些问题也日益突出，越来越不能适应新形势的发展需要。主要表现在:（1）企业与机关事业单位职工实行不同的养老保险制度造成许多矛盾和问题。机关事业单位人员和企业人员养老金的悬殊，引起企业职工的不满；制约了人力资源在企业与机关事业之间流动；不利于机关事业单位的劳动、人事和工资制度的改革。（2）国家财政负担越来越重。（3）职工个人自我保障意识淡薄。（4）没有形成科学的给付机制。（5）离退休人员以单位为主管理，社会化程度低。

2.各地探索机关事业单位养老保险改革的主要措施

党的十四大明确了经济体制改革的目标——到2010年初步建立社会主义市场经济体制，在全国范围内全面建立统筹账户与个人账户相结合的城镇企业职工基本养老保险制度，机关事业单位养老保险制度改革问题也提到了议事日程，国家提出要建立多层次的社会保障体系，要求各省、市进行试点。到2005年年底，全国有28个省、自治区、直辖市的283个地市和1718个县市开展了机关事业单位养老保险改革试点。在这个时期，机关事业单位养老保险改革存在以下问题:

（1）各地缴费基数不统一。各地机关事业单位征收养老保险基数不同，有的按照档案工资作为缴费基数；有的按照实发工资作为缴费基数；一些差额拨款的事业单位，其档案工资与实发工资相差悬殊。

（2）各地缴费比例不统一。各地根据本地的经济状况、参保在岗职工人数和平均工资、离退休人数及离退休费用总额测算出机关事业单位养老保险的缴费比例。在有些地区，机关事业单位的养老保险费的征缴比例超过了40%，虽然个人缴费比例最高不超过8%，但这大大加重了单位的负担部分。如果是财政拨款的机关事业单位，则加重了财政负担，一些自收自支的事业单位已经不堪重负。

（3）各地管理体制不统一。内蒙古自治区通辽市机关事业单位养老保险制度改革试点于1992年就已经开始，其所辖县、旗养老金结算及发放分为以下几种类型:①财政预算，社会保险局发放养老金；②以财政拨付养老金为主，社会保险局只发放养老金中的个别项目，如丧葬费；③财政局和社会保险局共同承担养老金；④财政局负责发放养老金。

（4）养老待遇与个人缴费不挂钩。机关事业单位养老保险改革试点地区，机关事业单位的离退休人员的养老金的计发办法上仍实行的是老办法，即按工作年限长短计发，没有与缴纳养老保险费多少挂钩，交与不交、交多交少没有关系，从而造成人们在思想认识上的错误，给试点工作带来不利影响。

3.2008年3月以前机关事业单位养老保险改革问题的原因分析

这一时期，主要存在各地缴费比例不统一、养老待遇与个人缴费不挂钩等问题。其中的有些问题是改革探索期的问题。例如，1997年7月16日之前，各地城镇企业职工基本养老保险缴费比例和缴费基数都没有统一，各地进行的机关事业单位养老保险制度改革确定的缴费比例肯定不一样、缴费基数确定方法也肯定不一样。有些问题是改革过渡期的问题。例如，浙江省台州市2006年颁布的《机关事业单位工作人员基本养老保险暂行办法》规定，机关事业单位基本养老保险基金单位缴纳部分按照所在单位工作人员上年月平均工资总额的20%缴纳基本养老保险费；个人缴纳部分按照上年度本人月平均工资收入的4%缴纳基本养老保险费，以后每两年提高1个百分点，最终达到本人缴费工资的8%。1997年7月16日之后，城镇企业职工基本养老保险制度实行统一，各地新出台的机关事业单位养老保险改革方案已经把城镇企业职工的基本养老保险模式作为改革的目标模式。至于机关事业离退休人员养老金待遇没有与缴费挂钩，这是多种原因造成的。第一，有些离退休人员在改革试点之前就已经退休了；第二，缴费比例不规范，有些离退休职工缴费时间短，缴费记录不适合作为计发待遇依据；第三，中央政府没有出台全国统一的机关事业养老金改革方案，各地政府只好就高标准政策，不会选择低标准政策。

（二）2008年3月后机关事业单位养老保险制度改革

1.五省市事业单位养老保险改革受挫(www.xing528.com)

2008年3月1日，国务院常务会议讨论并原则通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，确定在山西、上海、浙江、广东、重庆五省市先期开展试点，与事业单位分类改革配套推进。在这个改革方案中，事业单位及其参保职工个人缴费比例和缴费基数的确定方法与城镇企业职工基本养老保险相同，允许设置过渡期，在过渡期内，逐步提高缴费比例，直到提高到与当地城镇企业职工的基本养老保险一样；计发待遇办法也与城镇企业职工基本养老保险一样。在这个改革方案中，还规定各地可建立机关事业单位职业年金制度，逐步实行省级统筹，事业单位基本养老保险基金单独建账，与企业职工基本养老保险基金分别管理使用，待条件具备时，与企业职工基本养老保险基金统一管理使用。

国务院2008年颁布的事业单位养老保险制度改革方案已经明确了缴费比例和缴费基数的确定方法，明确了事业单位基本养老保险改革的目标模式，也提出了建立职业年金等配套制度。三年半之后，五省市事业单位养老保险改革试点仍然没有取得实质性进展。

2.五省市事业单位养老保险改革受挫的原因分析

主要是机关事业单位养老保险非同步推进导致事业单位在岗职工患不均、财政责任不清导致管理体制不顺等原因。具体情况如下:

（1）事业单位在岗职工患不均的情绪通过媒体发表影响到政府改革的决心。我国机关事业单位养老保险制度一直沿用20世纪50年代建立起来的制度，从没有实行过改革，2008年选择五省市事业单位进行机关事业单位养老保险制度改革试点，是一种进步和创新。问题是我国2008年之前绝大部分省市已经进行机关事业单位养老保险制度改革试点，这种改革是机关单位和事业单位同时推进的。而国务院2008年选择五省市开展事业单位养老保险制度改革，一定程度上导致公务员的养老保险制度改革停滞下来。这种改革方案使事业单位职工的预期退休收入下降，如果机关事业单位社保中人的视同缴费年限得不到职业年金补偿话，他们的退休收入与社保老人相比低很多是必然的。这种改革方案一提出就激起了事业单位在岗职工患不均的情绪，这种不满的情绪通过媒体发表势必影响政府改革的决心。此外，事业单位养老保险制度改革与事业单位分类改革配套推进，增加了改革的复杂性。

（2）没有厘清社会保险机构与财政部门的责任。政府作为机关事业单位职工的雇主，要承担单位缴费部分，作为公共管理的政府，要承担社会保险制度的运行费用（社会保险业务经办人员的薪酬福利及办公设施的购置费用等）。各级政府的财政部门要明确这些职责，既然有社会保险机构，财政部门就要把政府作为用人单位的缴费部分资金和代扣代缴的机关事业单位职工个人缴费部分转交到社会保险机构。《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》规定:“事业单位基本养老保险基金单独建账，与企业职工基本养老保险基金分别管理使用，待条件具备时，与企业职工基本养老保险基金统一管理使用。”这一条款并没有界定社会保险机构与财政部门管理基本养老保险基金的责任。机关事业单位养老保险费到底归社会保险机构征收还是归财政部门征收？已经办理了离退休手续的机关事业单位职工的养老金到底是社会保险机构发放还是财政部门发放？这些问题在《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》中并没有给予明确规定，这很可能导致财政部门与社会保险部门在机关事业单位养老保险制度改革中产生争议，影响改革进程。

（3）五省市事业单位养老保险制度改革不彻底。机关事业养老保险制度改革的目标就是要建立统筹机关、事业、企业职工基本养老保险制度，而2008年改革方案中，“事业单位基本养老保险基金单独建账，与企业职工基本养老保险基金分别管理使用，待条件具备时，与企业职工基本养老保险基金统一管理使用”。在缴费比例、缴费基数、计发养老金办法方面，事业与城镇企业职工完全相同，却还要将事业单位职工和企业职工的基本养老保险基金分开管理。这一规定反而使事业单位基本养老保险制度有别于城镇企业职工基本养老保险制度，使社会保险机构难以操作。

（4）没有合理分解事业单位养老保险改革对财政增加的压力。如果把事业单位养老保险转制之前就已经办理了离退休人员的养老金发放权留在财政部门，而把事业单位在岗职工的社会保险费缴纳到社会保险机构，则作为事业单位职工雇主的政府将面临两头付费问题，既要为事业单位在岗职工缴纳基本养老保险费，又要支付离退休人员的养老金，财政支付压力陡增，导致有些地区不堪重负。巧妇难为无米之炊，机关事业单位养老保险制度改革的最大阻力来自财政压力，这也是财政部门不愿意支持机关事业单位养老保险制度改革的根本原因。这是改革受挫的主要障碍。

如果把事业单位在岗职工养老保险费的征缴权和离退休人员养老金的发放权都留在财政部门，则财政部门仍然承担了机关事业单位基本养老保险基金管理权，不利于基本养老保险制度的统一。如果把事业单位养老保险离退休人员和在岗职工全部纳入社会保险机构管理，由于事业单位离退休人员人均月养老金具有刚性，而且大约是企业职工离退休人员的两倍，将导致基本养老保险基金的支付压力增大，挤占基本养老保险个人账户。各地政府仍需要对事业单位养老保险改革给予财政支持。如果财政部门不为机关事业单位职工拨付基本养老保险补助，由于机关事业离退休职工的养老金待遇水平不能降低，则相当于挤占了企业职工的基本养老保险权益。既要为机关事业单位在岗职工交纳基本养老保险费，又要给予机关事业单位基本养老保险财政补助，增加了财政压力。这是改革受挫的又一障碍。

3.机关事业单位养老保险改革的初步成功

2015年1月14日，国务院颁布了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发［2015］2号）。国发［2015］2号文件与国发［2008］10号文件相比，最大的区别为:2008年的试点方案在试点地区只改事业单位养老保险制度，不改机关单位养老保险制度；而2015年的改革方案决定在全国范围内机关、事业单位养老保险制度一起改，不仅可以避免各地区观望犹豫，而且可避免事业单位职工产生“不患寡而患不均”的情绪。国发［2015］2号文件在各地区很快得到贯彻执行，这标志着我国机关事业单位养老保险改革取得了初步成功。