主要内容和重要性：金融监管解析

(一)商业银行监管

1.市场准入的监管

市场准入的监管又称事前监管,即对金融机构的设立进行审批。世界各国都遵循市场准入原则,对商业银行的设立实行批准制,由专门的机构负责审批,对新银行申请开业规定了种种限制。审批机构审查时一般考虑以下两点。

(1)金融机构存在的必要性,即商业银行设立的基本条件,包括自然条件,如人口状况(数量、结构及变动趋势)、地理位置等;经济条件,包括生产力发展水平、企业经营状况、宏观经济状况;金融条件,包括信用意识、货币化程度、金融市场发育、竞争状况、金融政策等。

(2)金融机构的生存能力,主要包括金融机构的章程、最低的资本限额、董事和高级管理人员的资格、内部组织结构、管理制度、营业场所金融服务设施和安全防范设施等。

2.市场运作过程的监管

市场运作过程的监管又称事中监管,即对金融机构经营过程中的日常监管,主要包括以下几点。

(1)业务范围监管。业务范围监管是指对各金融机构从事的业务种类进行限制。金融业的经营模式主要有分业经营和混业经营,虽然混业经营是金融业经营模式的发展趋势,但混业经营使监管和风险控制难度加大。

(2)资本充足性监管。资本充足率一直是各国银行监管的重点,因为银行的自有资本为银行损失提供了最后一道防线,可以提高公众对银行的信心,维护银行的稳定。为了制定国际统一的银行监管标准,1988年7月巴塞尔银行监管委员会通过了《巴塞尔协议》,其中对银行的资本充足率规定了统一的标准,即银行的资本对风险加权化资产的标准比率不应低于8%,其中核心资本的比率至少为4%。目前这一标准已被世界各国普遍接受并采纳,我国也在《商业银行法》中规定,商业银行的资本充足率不得低于8%。

(3)流动性监管。银行的资金主要用于期限长、流动性较差的资产业务,而银行的负债主要是期限短、流动性较强的各类存款等。这种期限的不对等给商业银行埋下了引发流动性危机的隐患,因此对商业银行流动性(即清偿能力)的监管成了各国银行监管的重要内容。各国一般会规定银行的法定存款准备金率,即银行必须将存款的一定比例以库存现金和在中央银行存款的形式持有,作为保持银行流动性的最低要求。我国《商业银行法》规定,商业银行应当按照中国人民银行的规定,向中国人民银行交存存款准备金,留足备付金。另外,各国还规定包括流动比率、速动比率和现金比率等在内的指标来确保商业银行的清偿力。例如我国《商业银行法》规定,流动性资产余额与流动性负债余额的比例不得低于25%。

(4)资产质量监管。资产质量关系商业银行的盈利能力和稳健程度,因此各国都规定一个统一的信贷资产质量分类标准,并定期考核银行的信贷资产质量。目前国际上比较流行的是贷款的五级分类方法,即商业银行按照贷款的风险程度,将贷款分为正常、关注、次级、可疑和损失五类。同时,为了防止银行风险过度集中,各国一般会对商业银行的贷款集中度加以明确规定,我国的《商业银行法》规定,对同一借款人的贷款余额与商业银行资本余额的比例不得超过10%。

(5)市场风险监管。市场风险是指因利率、汇率或产品价格的不利变动而使银行表内和表外业务发生损失的风险,包括利率风险、汇率风险等。

(6)存款保险管理。存款保险制度是指各吸收存款的金融机构将其存款到存款保险机构投保,以便在非常情况下,由存款保险机构对金融机构支付必要的保险金的一种制度。建立存款保险制度的目的在于维护存款者利益和维护金融业的安全与稳定。

3.市场退出的监管

市场退出的监管又称事后监管,是对严重违规操作或濒临破产的金融机构实施的市场退出处理。金融监管当局出于审慎监管的目的,为了维护存款人的利益,负责金融机构的市场退出是十分必要的。而且对金融机构倒闭、清算进行有力监管,能够降低金融机构市场退出的社会成本。因此各国对金融机构的市场退出都有明确的法律规定,主要方式包括购并、接管、注资挽救、清算关闭、解散等。

(二)证券监管

证券监管的意义是要明确证券监管的目的,通过维持公平、公正、公开的市场秩序来保护证券市场参与者的合法权益,并以此促进证券行业的不断发展。证券监管的内容主要包括证券发行与上市监管、证券交易监管等。

1.证券发行与上市监管

证券发行与上市监管是指证券监管部门对证券发行上市的审查、核准和监控。世界各国对证券发行上市审核的方式有两种:注册制和核准制。

证券发行注册制又叫申报制或形式审查制,是指政府对发行人发行证券,事先不进行实质性审查,仅对申请文件进行形式审查,发行者在申报申请文件后的一定时期内,若没有被政府否定,即可以发行证券。证券发行注册制是证券发行管理制度中的重要形态,也是很多国家采取的证券发行监管方式。澳大利亚、巴西、加拿大、德国、法国、意大利、荷兰、菲律宾、新加坡、英国和美国等国家,在证券发行上均采取注册制。其中,美国证券法是采取证券发行注册制的典型代表。

核准制又称准则制或实质审查制,是指发行人发行证券,不仅要公开全部的、可以供投资人判断的材料,还要符合证券发行的实质性条件,证券主管机关有权依照公司法、证券交易法的规定,对发行人提出的申请以及有关材料进行实质性审查,发行人得到批准以后,才可以发行证券。核准制有利于新兴市场的健康发展,适合于证券市场不完善,投资服务机构的道德水准、业务水平不高,投资人缺乏经验与业务水平、缺少对信息判断的能力的地区。新西兰、瑞典和瑞士的证券监管体制中,带有相当程度的核准制特点。我国基本上采用的是核准制,依次经过了试点阶段、额度制、通道制度和保荐人制度并存、保荐制度等不同阶段。

2.证券交易监管

证券交易环节容易出现内幕交易、操纵市场、虚假陈述等损害投资者利益的行为,这些行为是证券监管的重点。证券交易监管的主要内容包括信息披露、操纵市场、欺诈行为和内幕交易。

(1)信息披露。制定证券发行信息披露制度的目的是通过充分、公开、公正的制度来保护公众投资者,使其免受欺诈和不法操纵行为的损害。各国均以强制方式要求信息披露。信息披露不仅有利于价值判断、防止信息滥用,同时有利于监督经营管理和防止不正当竞争,从而提高证券市场效率。

信息披露不仅要求上市公司将证券发行与上市的信息公开,还要在证券交易期间持续信息公开。如果在信息披露过程中,有虚假或重大遗漏的信息,将承担相应的法律责任。

(2)操纵市场。操纵市场,是指某一组织或个人以牟取利益或者减少损失为目的,利用其资金、信息等优势,或者滥用职权,制造证券市场假象,诱导或者致使投资者在不了解事实的情况下进行证券投资决策,扰乱证券市场秩序的行为。

对操纵市场行为的监管内容包括事前监管和事后救济。事前监管是指在发生操纵行为前,证券管理机构采取必要手段以防止损害发生。为实现这一目的,各国证券立法和证券管理机构都在寻求有效的约束机制。如美国《证券交易法》第二十一条赋予证券管理机构广泛的调查权,以约束种类繁多的市场危害行为。事后救济是指证券管理机构对市场操纵行为者的处理及操纵者对受损当事人的损害赔偿,主要包括两个方面:第一,对操纵行为的处罚,根据我国《证券法》规定,操纵证券市场的,责令依法处理其非法持有的证券,没收违法所得,并处以违法所得一倍以上十倍以下的罚款;没有违法所得或者违法所得不足一百万元的,处以一百万元以上一千万元以下的罚款。单位操纵证券市场的,还应当对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告,并处以五十万元以上五百万元以下的罚款。第二,操纵行为受害者可以通过民事诉讼获得损害赔偿。

(3)欺诈行为。欺诈行为是指以获取非法利益为目的,违反证券管理法规,在证券发行、交易及相关活动中有欺诈客户、虚假陈述等行为。

为了防范证券欺诈行为,维护证券市场秩序,保护投资者的合法权益和社会公共利益,国务院于1993年9月2日发布了《禁止证券欺诈行为暂行办法》(以下简称《办法》)。《办法》对我国证券发行、交易及相关活动中的内幕交易、操纵市场、欺诈客户、虚假陈述等行为进行了明确的界定并制定了相应的处罚措施。《办法》规定,禁止任何单位或个人在证券发行、交易及其相关活动中欺诈客户。证券经营机构、证券登记或清算机构以及其他各类从事证券业的机构有欺诈客户行为的,将根据不同情况,限制或者暂停证券业务及其他处罚。因欺诈客户行为给投资者造成损失的,应当依法承担赔偿责任。

(4)内幕交易。内幕交易又称知内情者交易,是指公司董事、监事、经理、职员、主要股东、证券市场内部人员或市场管理人员,以牟取利益或减少经济损失为目的,利用地位、职务等便利,获取发行人未公开的、可以影响证券价格的重要信息,进行有价证券交易,或泄露该信息的行为。

对于内幕交易的监管,我国《证券法》第五十三条规定:证券交易内幕信息的知情人和非法获取内幕信息的人,在内幕信息公开前,不得买卖该公司的证券,或者泄露该信息,或者建议他人买卖该证券。

拓展阅读9-5

新证券法来了!三大焦点

历时四年多、历经全国人大常委会四次审议后,证券法终于完成大修。新证券法直击资本市场焦点问题,在证券发行制度、投资者保护、法律责任等方面进行了完善。

焦点一:为分步稳妥推进注册制打开法律空间。

注册制是此次证券法修改的一个重要内容。这次修改后的证券法在总结上海证券交易所设立科创板并试点注册制的经验基础上,按照全面推行注册制的基本定位,对于证券发行注册制作了比较系统完备的规定。

焦点二:加强投资者保护创新证券民事诉讼制度。

维护投资者合法权益是资本市场健康稳定发展的重要基础。这次修改突出强调投资者保护,特别是就中小投资者的权益保护这一主线,进行制度设计。

新证券法专章规定投资者保护制度,进行了许多颇有亮点的安排。包括:区分普通投资者和专业投资者,有针对性地做出投资者权益保护安排;建立征集股东权利制度,允许特定主体公开请求上市公司股东委托其代为出席股东大会,并代为行使提案权、表决权等股东权利;规定债券持有人会议和债券受托管理人的制度;建立普通投资者与证券公司纠纷的强制调解制度;完善上市公司现金分红制度。

焦点三:全面升级证券领域违法犯罪处罚力度。

这次修改的证券法法律责任一章是所有章节中条文最多的。将更严厉地打击证券违法行为,提高违法行为成本,努力营造一个风清气正的市场环境,严厉震慑违法行为人。

同时,新证券法完善了证券市场的禁入制度,扩大了禁入范围。被禁入的违法行为人除了不能从事证券业务,不得担任上市公司董监高以外,还增加了规定,明确一定期限直至终身不得在证券交易所进行证券交易。

(资料来源:赵晓辉,刘慧.新证券法获通过　直击资本市场三大焦点[EB/OL].(2019-12-18)[2020-06-20].http://www.xinhuanet.com/politics/2019-12/28/c_1125398825.htm.)　

(三)保险监管

保险监管的内容主要是根据保险监管的目标来设立的。从原则上来说,保险的监管要达到监督保险人履行偿付承诺、实现公平和效率等目标。人们购买保险的最主要的目的是在发生保险事故时,能够得到经济上的保障。如果保险人无偿付能力,它就无法提供这种保障,这无疑就失去了保险的本意。因此,许多国家将偿付能力监管列为第一位的目标。公平目标的内容是,保证被保险人、保险人、受益人和第三方索赔者、债权人、股东和所有其他与保险交易有关的当事人都能够平等地参与市场交易。效率目标的本意在于向投保人提供优惠保险。因为公司经营得越有效率,保费就越低,这无疑对消费者是有利的。

从现实来看,保险监管主要包括以下内容。(www.xing528.com)

1.对保险人的监管

对保险人进行监督管理的主要目的在于,确保保险人具有从事保险业务的资格和能力。我国对保险人的监管主要体现在保险人的资格限定、营业统计报表的报送、保险人的整顿、保险人的接管等方面。

(1)保险人的资格限定。各国的法律均对保险人的资格进行了限定。这些资格主要包括法定的组织形式和一定的资本条件。不同的国家对这些要求有所差别。例如,《中华人民共和国保险法》(以下简称《保险法》)规定,设立保险公司,应当具备下列条件:①主要股东具有持续盈利能力,信誉良好,最近三年内无重大违法违规记录,净资产不低于人民币二亿元;②有符合本法和《中华人民共和国公司法》规定的章程;③有符合本法规定的注册资本;④有具备任职专业知识和业务工作经验的董事、监事和高级管理人员;⑤有健全的组织机构和管理制度;⑥有符合要求的营业场所和与经营业务有关的其他设施;⑦法律、行政法规和国务院保险监督管理机构规定的其他条件。

(2)营业统计报表的报送。我国的法律规定,保险公司应当于每一个会计年度终了后3个月内,将上一年度的营业报告、财务会计报告及有关报表报送金融监督管理部门。保险公司编制的营业报告必须如实反映其经营状况,不得弄虚作假,否则应承担相应的法律责任。

报告还必须全面,即对保险公司经营中的各方面都要反映出来。保险公司将法律要求的报表报送中国人民银行以后,还应依照保险法及其他法律、法规的规定进行公布,使社会公众知晓。

(3)保险人的整顿。保险是一项涉及千家万户的活动,保险公司在社会经济生活中处于一种特殊的地位,如果经营管理不善,其偿付能力就会下降,甚至破产,必然危害广大被保险人的利益。因此,各国的保险法通常规定,在特定情况下,可对其进行整顿。例如,我国的法律规定,金融监督管理部门有权检查保险公司的业务状况、财务状况及资金运用状况,有权要求保险公司在规定的期限内提供有关的书面报告和资料。

保险人若未按照法律的规定提取或者结转各项准备金,或者未按照规定办理再保险,或者严重违反法律关于资金运用的规定的,由金融监督管理部门责令该保险公司采取措施限期改正。如果在金融管理部门做出限期改正的决定后,保险公司在限期内未予改正的,由金融监督管理部门做出决定,选派保险专业人员,指定该保险公司的有关人员组成整顿组织,对该保险公司进行整顿。

(4)保险人的接管。如果保险公司违反保险法的规定,损害社会公共利益,可能严重危及或者已经危及保险公司的偿付能力,金融监督管理部门可以对该保险公司实行接管。接管的目的是对被接管的保险公司采取必要措施,制止保险公司危害社会公共利益的行为,以保护被保险人的利益,恢复保险公司的正常经营。

被接管的保险公司的债权债务关系不因接管而变化。对于被保险人的索赔,被接管的保险公司仍必须办理,不得拒绝,这是由债权债务关系作为默示法律关系所具有的性质所决定的。保险公司作为民事主体,被行政机关接管,仅是其具体管理工作上的变化,保险公司作为债权债务民事主体的地位并未改变。对于其债务应当履行,其享有的债权同样受法律的保护。

2.对费率和险种的监管

合同本来应当是由当事人自由签订的,这是契约自由原则的应有之义。但在绝大多数情况下,保险合同当事人双方的经济地位是不平等的,保险人常处于有利地位。如果保单条款完全由保险人自由拟订,就有可能损害投保人或被保险人的利益。各国立法规定由政府监管部门制定基本保险条款或由其备案,其目的正是限制保险人,保障社会公众利益。

对费率的监管应达到三个目标:保证费率的适当、公道和没有不公平的歧视。适当的含义是指,费率必须高到足以保证公司的偿付能力。因此,在确定费率的时候,需要考虑损失的概率、公司经营的费用和投资等各项因素。公道的含义是,适当的费率是要保证保险人的正常经营,但不能为其带来过高的利润。没有不公平的歧视是指,费率的不同是建立在风险不同的基础之上的,因此,对相同或相似的风险应当收取相同的费率。

对基本险种条款的监管主要体现在监管人员审查保险条款是否有不一致的地方,是否会产生歧义,是否会产生误导等。有的国家法律甚至要求保单的制作必须符合一定形式的要求。《中华人民共和国保险法》规定,保险公司应当按照国务院保险监督管理机构的规定,公平、合理地拟订保险条款和保险费率。其中,关系社会公众利益的保险险种、依法实行强制保险的险种和新开发的人寿保险险种等的保险条款和保险费率,应当报国务院保险监督管理机构批准。其他保险险种的保险条款和保险费率,应当报保险监督管理机构备案。

3.对保险公司财务的监管

政府对保险公司财务方面的监管旨在确保保险公司的偿付能力。偿付能力是指保险公司对其所承担的保险责任在发生赔款给付时所具有的经济补偿能力。《保险法》规定,保险公司应当具有与其业务规模和风险程度相适应的最低偿付能力。保险公司的认可资产减去认可负债的差额不得低于国务院保险监督管理机构规定的数额;低于规定数额的,应当按照国务院保险监督管理机构的要求采取相应措施达到规定的数额。保险公司应当按照其注册资本总额的20%提取保证金,存入国务院保险监督管理机构部门指定的银行,除公司清算时用于清偿债务外,不得动用。

4.对保险中介人的监管

对保险中介人的监管通常可以从正反两个方面进行。正面监管即规定保险中介人必须做什么。例如,大部分国家的法律规定,保险中介人必须取得营业执照;在取得执照之前必须要通过考试;在从事保险中介工作期间,必须接受继续教育等。反面监管即规定保险中介人不能做什么。例如,许多国家的法律规定,中介人不允许有误导陈述、恶意招揽和保费回扣等行为。误导陈述是指代理人在向投保人介绍公司业务的时候,有意误述公司或保单的有关情况;恶意招揽是指保险中介人诱使投保人取消与另一家保险公司的合同,而购买保险中介人“推荐”的合同,在这一过程中,保险中介人可能肆意攻击另一家保险公司;保费回扣是指保险中介人向投保人许诺,如果投保人购买了保险,中介人将向其返还保费的一部分。

本章小结

1.中央银行是不以营利为目的特殊金融机构,是一国金融体系的核心。中央银行的产生基本上有两条渠道:一是由信誉好、实力强大的大银行逐步演变而成,即政府根据客观需要,不断赋予大银行某些特权,从而使这家银行逐步具有中央银行的某些性质并最终发展成中央银行;二是由政府出面直接组建中央银行。

2.从中央银行业务活动的特点看,它是特殊的金融机构,它的业务对象特殊、经营目的特殊、拥有一系列特有的业务权力;从中央银行发挥的作用看,它是保障金融稳健运行、调控宏观经济的国家行政机关,因此其地位具有特殊性。

3.中央银行的基本职能包括它是发行的银行、银行的银行和政府的银行。

4.中央银行职能的实现和作用的发挥,都是通过办理具体业务来完成的。中央银行主要的业务是资产业务、负债业务和支付清算业务,还有一些其他业务。

5.金融监管是防范金融危机的有效手段,通过有效的金融监管可以降低金融风险、提高金融体系运作效率。目前世界各国对金融业均提出了不同的监管要求。

思考题

1.辨析题。

(1)目前世界各国的中央银行,除美国和德国之外,其分支机构都可以看作中央银行总行或总部的派出机构。

(2)中央银行是以营利为目的、统管全国的官方组织,不直接对企业单位和个人办理日常的存贷款业务。

(3)美国的中央银行制度是复合式中央银行制度。

(4)中央银行在法律许可限度内,直接向政府提供贷款或透支。这主要是向政府提供短期融资,是为了解决政府财政收支的暂时性不平衡。

(5)加强金融监管就可以消灭金融风险。

2.简答题。

(1)试谈谈你对“中央银行应对政府保持一定的独立性,但这种独立性只能是相对的”这句话的理解。

(2)现代经济、金融体系下的中央银行与早期的中央银行在职能方面有什么发展变化?

(3)了解我国金融业最新的监管趋势及发展动态,并结合现阶段国内外的经济、金融背景,评价这些政策的制定意义。

(4)在中国有哪些专门针对金融业颁布的法律法规?通过互联网等信息渠道进行查找并一一列出颁布时间、主要条款以及历次修订的主要内容。

综合训练

日本央行为应对地震灾情向金融系统紧急注资

北京时间2011年3月11日13点46分,日本本州岛附近海域发生里氏9.0级地震,震中位于宫城县以东的太平洋海域,震源深度10千米,东京有强烈震感。

日本银行14日上午宣布,为缓解震灾造成的金融市场资金不足,日本央行将通过公开市场操作向金融市场注入12万亿日元的紧急资金,规模高于此前宣布的7万亿日元,创历史最高纪录。日本央行担心,11日发生的日本大地震会令日本金融机构收紧信贷,从而有可能使金融市场出现资金不足的局面。为了维持金融市场的稳定,日本央行决定,在14日当天通过招标拍卖方式,向市场提供巨额短期资金。这是自2010年5月欧元区主权债务危机造成金融市场动荡以来,日本央行首次向短期金融市场提供紧急融资。

此后,日本央行又宣布,为确保金融市场的稳定,将在16日至17日实行公开收购日本国债的操作,规模为3万亿日元,进一步缓解可能出现的流动性短缺局面。

(资料来源:李雨谦.强震撼动金融市场日央行注资18万亿日元[EB/OL].(2011-03-15)[2020-06-22].http://jjsb.cet.com.cn/show_110378.html.)

试分析:

1.该案例体现了中央银行的什么职能?

2.如何认识中央银行的性质?

3.中央银行在一国的经济社会发展中发挥怎样的作用?