政策性金融机构的功能、优惠政策以及与政府的关系

(一)政策性金融机构的存在意义

政策性金融机构是指由政府创立、参股、支持或担保的,不完全以营利为目的的,专门为贯彻政府经济政策或意图,在特定的业务领域直接或间接从事融资活动,从而充当政府发展经济、促进社会进步、进行宏观经济管理工具的金融机构。政策性金融机构提供的贷款具有期限长、利率低的特点,其放款对象和产业体现了政府的经济发展意图。政策性金融机构对重大的基础性设施的投资具有其他商业性金融机构不可替代的作用,对国家产业政策的贯彻有重要作用。政策性金融机构对商业性金融机构不愿介入的收益低或者投资期限长但关系国计民生的一些产业具有重要的扶助作用,如农业、外贸及一些基本建设项目等。

政策性金融机构主要产生于一国政府提升经济发展水平和安排社会经济发展战略或产业结构调整的政策要求。一般来说,处于现代化建设起步阶段的经济欠发达国家,由于国家财力有限,不能满足基础设施建设和战略性资源开发所需的巨额、长期投资需求,最需要设立政策性金融机构。一些经济结构需要进行战略性调整或升级,薄弱部门和行业需要重点扶持或强力推进的国家,也可设立政策性金融机构,以其特殊的融资机制,将政府和社会资金引导到重点部门、行业和企业,以弥补单一政府导向的财政不足和单一市场导向的商业性金融不足。

(二)政策性金融机构的特殊性

1.政策性金融机构具有政策性和金融性双重特征

从政策性来看,作为政府机构,政策性金融机构要服从和服务于政府的某种特殊产业或社会政策目标。一是政策性金融机构要执行国家的宏观经济政策,要从政府的角度和社会公共利益出发,按照政府的经济政策和意图从事投融资活动。二是国家必须给予政策性金融机构各种优惠政策。政府为了保证政策性金融机构的有效运转,必须为其提供贴息,税收及融资方面的各种优惠政策。三是政策性金融机构要对特定的贷款项目或企业予以政策性的支持,比如通过发放利率优惠的贷款或期限较长的贷款等方式支持被扶持对象。

从金融性来看,政策性金融机构要按金融运行的一般规则办事,即要遵循货币信用规律,保障其正常运转和社会金融秩序的稳定。政策性金融机构的资金不同于财政资金,因而不能采用无偿拨款方式、赈济方式或配给方式。政策性金融机构的资金使用是有偿的,是要支付利息的。

当然,政策性金融机构的政策性与金融性是辩证统一的。其中,政策性是前提,是方向;金融性是基础,是实现政策性的手段。如果只强调政策性而忽视金融性,则政策性金融机构就只能是一个政府机构;但只强调金融性,而忽视政策性,则它就只能是一个一般的商业性金融机构。所以,必须把两者紧密结合起来,才能构成一个完整意义上的政策性金融机构。

2.政策性金融机构具有一定的财政职能

财政资金的分配具有无偿性和单项性,政策性金融机构虽然不是财政机构,但它是具有财政职能的特殊金融机构,是财政和金融的结合体。一是政策性金融机构的资金来源具有财政性,通常由政府直接出资或参股创办。二是政策性金融机构同政府有着密切的联系。由于多数政策性金融机构的资本金由政府出资形成,因此,其董事会、监事会及行长(总经理)的组成是由政府批准或任命的。三是政策性金融机构始终将政府的利益放在首位,其主要任务是贯彻执行国家的产业政策和区域发展政策,支持产业经济和区域经济的发展。

3.政策性金融机构是特殊的金融企业

政策性金融机构虽然承担了贯彻执行国家社会经济政策的职能,但是它的本质是金融企业,无论政府赋予它多大的政策性职能,都无法改变其金融企业的属性。(www.xing528.com)

首先,政策性金融机构是金融企业。它拥有一定的资本金,具有企业法人资格;其业务活动的领域是金融领域,经营的对象是货币;它具有信用中介的职能,实现货币资金从贷出者到借入者的融通;它发放的贷款是有偿的,要按期收回本金和利息;它同样对贷款对象和贷款项目拥有自主选择权,在国家政策所限定的范围内,它有权利本着安全性、流动性和盈利性的原则对具体的贷款对象与贷款项目进行筛选。它与其他金融企业一样要进行经济核算,讲求保本经营,实现政策性和效益性的统一。

其次,政策性金融机构不是一般的金融企业,而是一种特殊的金融企业。其特殊性具体表现在:它与政府有着特殊而密切的关系,大多由政府出资创立,政府为其筹资进行担保、对其政策性亏损予以补贴等;它的经营活动不以营利为目的,而是为了配合政府的社会经济政策或意图;它一般不接受活期存款,不创造派生存款,不增加货币供给;它不办理结算和现金收付等业务,不与商业性金融机构竞争业务。

(三)我国的政策性金融机构

1.国家开发银行

国家开发银行成立于1994年3月,总部设在北京,在国内若干城市设有分行或代表处。其定位是促进工业化,配合国家经济发展振兴计划或产业振兴战略,其贷款和投资多以基础设施、基础产业、支柱产业的大中型基本建设项目和重点企业为对象,例如西部大开发、振兴东北老工业基地等。2015年3月,国务院明确国家开发银行定位为开发性金融机构,从政策性银行序列中剥离。

2.中国农业发展银行

中国农业发展银行成立于1994年11月,总部设在北京,在全国各省、自治区、直辖市广泛设立分支机构。其定位是筹集农业政策性信贷资金,承担国家规定的农业政策性金融业务并代理财政性支农资金拨付,为农业和农村经济发展服务。中国农业发展银行以推进农业现代化进程、贯彻和配合国家振兴农业计划和农业保护政策为目的,其资金源于政府拨款、发行以政府为担保的债券、吸收特定存款和向国内外市场借款,贷款和投资多用于支持农业生产经营者的资金需要、改善农业结构、兴建农业基础设施、支持农产品价格、稳定和提高农民收入等。

3.中国进出口银行

中国进出口银行成立于1994年5月,总部设在北京,在国内若干城市和个别国家设有代表处。

4.中国出口信用保险公司

中国出口信用保险公司成立于2001年12月,是我国唯一承办出口信用保险业务的政策性保险公司,总部设在北京,营业机构包括总部部门及各地分公司,已形成覆盖全国的服务网络,并在英国伦敦、南非约翰内斯堡设有代表处。中国出口信用保险公司是中国机电产品、成套设备和高新技术产品出口和对外承包工程及各类境外投资的政策性融资主渠道、外国政府贷款的主要转贷行和中国政府援外优惠贷款的承贷行。