积极财政政策：我国自1998年起实施的经济增长策略

（一）积极财政政策的含义

积极财政政策，是财政政策中相机抉择因素的积极运用，表现为扩张性财政政策，即在有效需求不足时通过财政活动来增加和刺激社会总需求，以达到供给和需求平衡或者其他特定目的。

保罗·萨缪尔森对积极财政政策的解释是：“积极财政政策就是决定政府税收和开支的方法，以便有助于削弱经济周期的波动，维持一个没有过度通货膨胀和通货紧缩的不断成长和高度就业的经济体制。”斯坦福·费希尔、鲁迪格·多恩布什也表达了同样的思想。这些实质上都表达了财政政策具有积极调控之意。

我国的实际情况是，在1998年以前，受财政自身困难和多种经济因素制约，财政调控经济能力较弱，财政政策总体表现为紧缩性。这一“低调”情况一直持续到1998年，我国实现经济“软着陆”之前的时期。自1992至1999年，我国经济增长率连续7年下滑，国民经济总需求严重不足，投资和经济增长并现乏力，1997年又爆发了亚洲金融危机。这些冲击和影响，客观上要求我国财政政策尽快从调控能力弱化的困境中走出来，对经济增长发挥更加直接、更为积极的促进和拉动作用。正是这种“更加积极”的含义被赋予到财政政策中，并成为积极的财政政策的主要含义，自1998年起，我国开始实施积极财政政策。

（二）积极财政政策的实施

为力求1998年实现8%的GDP增长目标，我国政府决定采取增加投资、扩大内需的新方针，并且把增加投资的重点确定在基础建设上。1998年8月，新的财政政策预算方案在全国人民代表大会常务委员会上提请审议并获得批准，由此揭开了我国以政府投资引资、需求拉动为主的积极财政政策的序幕。

1998年新的财政政策预算方案要点有二：其一，增发1 000亿元长期债券，投向基础设施建设和企业技术改造，并主要向中西部地区倾斜；其二，将年初预算中原用于基础建设的180亿元调整为经常性项目支出。两项调整在中华人民共和国成立以来的几十年间是极罕见的，但符合《中华人民共和国预算法》规定，反映了我国积极利用财政政策的意图，以及我国宏观经济调控水平的提高。

随后，积极财政政策继续得到加强和贯彻。1999年，根据经济中表现出来的固定资产投资幅度回落、出口下降、消费需求持续不振的情况，政府决策层决定对积极财政政策的实施力度和具体措施进行进一步调整，重心集中到三个方面，即国债发行规模、收入分配政策和部分税收政策利用。

我国财政政策的调控力度和效应超越了历史。1999年我国国债发行量为3 000亿元，累积国债余额为7 838亿元；2000年国债发行量上升到4 000亿，累积国债余额为13 011亿元；2003年国债发行量达到6 283.4亿元，累积国债余额为18 810亿元。通过这些国债，各级政府安排了万余个投资项目，大规模的国债投资不仅有效遏制了经济增速下滑的局面，而且控制了通货紧缩。积极财政政策的实施使国民经济在内外紧缩的条件下避免了衰退，实现持续平稳的增长。

（三）积极财政政策的内涵

我国政府提出和实施的积极财政政策，是有其特定的经济社会背景和政策内涵的。

1.积极的财政政策是就政策作用大小的比较意义而言的

改革开放以来，由于多种原因，我国财政收入占GDP的比重，以及中央财政收入占全部财政收入的比重不断下降，出现了国家财政的宏观调控能力趋于弱化，“吃饭财政”难以为继的窘境。面对中国经济成功实现“软着陆”之后出现的需求不足、投资和经济增长乏力的新形势及新问题，特别是面对亚洲金融危机的冲击和影响，必须使我国财政政策尽快从调控功能弱化的困境中走出来，对经济增长发挥更加直接、更为积极的促进和拉动作用，这是积极的财政政策的主要内涵。

2.积极的财政政策是就我国结构调整和社会稳定的迫切需要而言的

随着改革开放的深入，市场化程度的不断提高，我国社会经济生活中的结构性矛盾也日渐突出，成了新形势下扩大内需、开拓市场、促进经济持续快速健康发展的严重障碍。而作为结构调整最重要手段的财政政策，显然应在我国的结构优化和结构调整中，发挥比以往更加积极的作用。此外，由于社会收入分配差距扩大，国有企业改革中下岗、失业人数增加，城市贫困问题日渐显现等，作为社会再分配唯一手段的财政政策，也必须在促进社会公平、保证社会稳定方面发挥关键的调节功能。这是市场机制和其他政策手段所无法替代的。形势的变化、紧迫的客观需要，使我国的财政政策不能不走上前台，充分发挥其应有的积极作用。

3.积极的财政政策不是一种政策类型，而是一种政策措施选择

中外的经济理论表明，现代市场经济条件下的财政政策，大体可分为扩张性财政政策、紧缩性财政政策和中性财政政策三种类型。如20世纪30年代美国的“罗斯福新政”，及其与之配套，至少实行了10年之久的扩张性财政政策；日本自20世纪60年代以来所奉行的扩张性财政政策等，都具有这种政策特征和政策取向。而我国当前实施的积极的财政政策，是在适度从紧财政政策大方向下，根据变化了的新情况、新问题和始料不及的某些外部因素而采取的一种应对性财政政策举措，并不是一种政策类型。

（四）积极财政政策的正面效应

作为一项反周期的宏观政策，积极财政政策总体上是恰当的。积极财政政策的实施，使国民经济在面临内外紧缩的条件下避免了经济衰退，实现经济的持续、平稳增长，对我国经济社会的相对平衡发展起到了不可低估的作用。

1.积极财政政策拉动了经济增长(www.xing528.com)

投资一向被视为驱动经济增长的主要因素之一。在政府投资主导模式尚未转变的条件下，国债投资及其乘数作用放大了固定资产投资规模，加快了基础设施建设步伐。1998—2003年，年均社会固定资产投资增长速度达到14.2%，对于在外部市场低迷形势下保持适度的经济增长起了极为关键的作用。据测算，国债建设资金年均拉动经济增长1.5~2个百分点。

2.积极财政政策加快了基础设施的完善步伐，促进了经济结构优化和升级

自1998年起，我国财政在国债安排上刻意增加对基础设施建设的投入。期间安排了数千个大型基础设施建设项目，不仅弥补了一些过去多年的基础建设的欠账，并且新建了大批经济发展中迫切需要的基础设施工程，如城市污水治理工程，高速公路、铁路建设，新建和改建机场，加固长江堤坝，治理河流污染工程等。

在国债资金直接投入基础设施建设的同时，技术改造和高新技术项目建设也如期跟上。这不仅使企业的技术水平有了较大提高，还同步优化了产业结构，增强了产品的更新换代和出口能力，为经济持续发展提供了新的动力源。

3.积极财政政策直接增加了就业岗位数，促进了区域经济发展

积极财政政策的实施，总体上改善了经营环境，为经济各方面的持续稳定发展打开了局面。其间，国债资金支持的大批新项目及其配套项目的建设，使平均每年增加就业岗位120万~160万个，这对拉动相关产业发展起到了很好的刺激作用。其直接效应就是就业岗位数急速增加，城镇居民可支配收入稳步增长，社会福利得到提升。

（五）积极财政政策的负面效应

诚然，积极财政政策对拉动内需、加快基础设施建设、增加就业、促进西部开发和从整体上保持国民经济快速增长势头产生了积极作用，但是，这些效益的获得显然需要较大成本，并且可能遗留若干问题，必须重视。

1.债务风险加大

国债的连续增速发行，引起国债负担率的上升。与此同时，我国隐性的债务负担还有很多，这些将无疑加大财政债务风险。2003年，我国国债负担率为20%，计算时如果加上隐性债务负担，则实际债务负担率可能高达100%，远高于60%的国际警戒线标准。并且，我国经济发展状况总体仍处于较低水平，国家财力集中程度又很低。因此，国家对债务的总体承受能力相对较弱，债务负担相对比重过大，潜在风险自然加大，并随时有可能转为实际风险。

2.经济结构矛盾依然突出

由于国债投入具有严格的定向性，在经济结构的优化和升级过程中，有些问题不能得到完全解决，这突出表现在三点：其一，国债投资建设的迅速扩张挤占了消费规模的相应增长，消费需求的“被动拉升型”特征并没有从根本上得到改变，投资与消费比例失调或更为严重；其二，收入分配和消费结构性仍然失衡，不同行业、地区间职工的收入差距在拉大，我国居民个人收入的基尼系数一度呈扩大趋势；其三，地区经济发展不均衡并未得到抑制，产业结构失调及市场供给结构失衡状况仍然存在。

3.国债资金边际投资效率下降

显然，国债资金配置上延续并保留了严重的计划经济色彩，预算软约束导致国债资金的安排使用中存在大量浪费和低效率现象。例如，国债项目可能因为准备工作不到位而不能按时进行，使得国债资金闲置、浪费；有些项目设计上存在问题，致使技术上不可行，成为“半拉子”工程；有些项目资金贪污浪费和挪用现象时有发生；而重投入、轻产出、亏损严重在国债项目中更是屡见不鲜。若干现象表明，国债资金使用效率低下，并在一定程度上导致全社会固定资产投资效率降低。

4.对民间投资形成挤压

国债资金的计划安排具有很大的计划性、主观性、不规范性和不透明性。为了实行积极的财政政策，政府必然尽力向企业、居民和商业银行借款，这不仅造成投资主要由政府来完成，并且可能引起利率上升，或引起对有限信贷资金的竞争，导致民间部门投资减少。2003年的数据表明，全社会固定资产投资为55 566.6亿元，首次突破5万亿元。从投资规模上看，投资主要来自政府，集体和个体投资总额只有全社会固定资产投资总额的28%，其中城乡居民个人投资增长仅18.4%，这与经济市场化的国际趋势相悖。此外，居民银行存款保持快速上升势头，这表明我国缺乏储蓄转化为投资的有效市场机制，积极财政政策客观上形成对民间投资的挤压。

5.诱发通货膨胀压力等

积极财政政策的理论来源是凯恩斯主义的有效需求不足理论。供给学派、货币主义经济学派和理性预期学派认为，“滞胀”是长期执行凯恩斯主义经济学派的扩张性财政政策所致，额外增加的政府购买支出的部分将形成推动通货膨胀的力量之一。有关数据和实证研究也表明，通货膨胀与财政赤字具有较强的相关性。20世纪70年代西方国家普遍发生的“滞胀”现象就是一个佐证。

正因为如此，为了维持币值的稳定，普遍认为，财政赤字占GDP的比重不能超过3%。如果较多的国债投资项目最终效益不佳的话，也会造成财政状况的恶化，从而导致价格上涨压力，形成通货膨胀。2003年以后，我国物价持续攀升，这点可以从CPI指数不断向上突破看出。CPI突破正常增长范围，表明通货膨胀压力加剧，这实际上是自1998年起，连续多年国债增速发行而形成巨大的基本建设规模，以及由财政投资乘数带动的累积和滞后效应的客观反映。