实现财政政策目标的关键：正确选择和操作财政政策工具

财政政策工具是为实现财政政策目标所选择的组织方式和操作工具。有目标而没有工具，目标就只能流于形式，再好的目标也不能实现，政策工具是为实现政策目标服务的。实现财政政策目标的工具很多，但正确工具的选择决定着目标的实现。理论和实践表明，财政政策工具选择不当，会导致政策目标的偏离，甚至产生不同程度的扭曲和破坏。一般来说，财政政策工具主要包括政府预算、公共收入政策工具、公共支出政策工具等。

（一）政府预算

政府预算作为一种控制财政收支及其差额的机制，在各种财政政策工具中居于核心地位，是财政政策的主要工具。它能系统地反映财政政策的意图和目标。政府预算的调节功能主要体现在财政收支规模和收支差额两方面。

由于政府预算全面反映政府财政收支的规模和平衡、状态，因而可以通过政府预算收支规模的变动及平衡状态有效地调节社会总供给和总需求的平衡关系，乃至国民经济的综合平衡。由各级预算安排的收支总量分别构成社会总供给和总需求的一部分，因此，预算收支对比关系可以直接调节总供需的对比关系。预算制度调控着财政收入、支出及其差额，进而调节总需求流量，引导经济沿着财政政策目标的要求运行。

政府预算可以两种形态来实现调节作用，即赤字预算和盈余预算。赤字预算是在有效需求不足时，通过增加支出来刺激总需求，体现的是一种扩张性财政政策；盈余预算是在总需求膨胀时，通过增加收入、减少支出来抑制总需求，体现的是一种紧缩性财政政策。

（二）公共收入政策工具

公共收入政策工具主要指税收工具和公债工具。

1.税收

税收在国民经济中具有最广泛的调节作用，是实施财政政策的主要工具。税收可以调节总供给和总需求的平衡关系，可以调节产业结构、优化资源配置；可以调节各种收入，实现社会公平。在市场经济运行中，政府通过税收调节总供求，一般会经历两个过程，在经济出现波动初期，政府会先发挥税收自动稳定器作用，如果效果不明显，政府就会通过改变原有税制、税种、税率、税收优惠等办法来解决。

（1）税制。税制对国家经济总量特别是国民经济结构有重大影响，直接关系总供给和总需求的平衡状况。不同的税制起着不同的作用。在国民经济结构不合理时，政府通过实施复合税制，改变税收总量，优化产业结构、产品结构和所有制结构等。

（2）税种。大部分税种的设置既是为了增加财政收入又是为了调节社会经济的运行，每一类税的设置都有一定的经济目的和发挥作用的范围，但都不外乎这两点。因此，政府可以通过合理设置税种对国民经济运行进行调节。

（3）税率。税率的高低，关系到纳税人的经济利益。宏观税率对经济总量的调节起作用，微观税率对经济结构调节起作用。一般来说，降低税率、减少税收都会引致社会总需求增加和国民产出的增长；反之亦然。因此，在需求不足时，可采取减税措施来抑制经济衰退；在需求过旺时，可采取增税措施来抑制通货膨胀。

（4）税收优惠。税收优惠可以弥补税收工具刚性有余而弹性不足的缺陷，从而有利于社会经济效益的提高，配合政府宏观调控政策的实施。但优惠应有利润上缴。国有企业利润上缴是国有资产收益上缴的重要形式。它作为财政政策工具是我国社会主义市场经济所独有的工具，通过利润上缴基数和比例的变动，也可产生与税率变动大致相同的宏观经济效应。利润上缴一方面形成国家财政收入的一部分，影响财政支出的变动；另一方面，又关系企业的利润水平和工人工资高低，影响企业的投资水平和私人消费支出水平，从而影响国民收入的产出，进而影响社会总供需的平衡。当社会总需求不足时，政府可以通过降低利润上缴指标，提高企业留利水平，增强企业再投资欲望，提高私人消费水平，达到刺激有效需求的目标。反之，就会抑制有效需求。

2.公债

公债作为一种有效的财政政策工具，一方面通过发行公债可以筹集财政资金，弥补财政赤字；另一方面，通过公债发行与在资金市场的流通来影响货币供求，从而调节社会总需求水平，对经济产生促进或抑制作用。政府的公债政策更多地是作为一种调节经济的工具，因而与一般意义上的债权债务关系不同。因为借贷双方地位并不对等，政府用来偿还本息的钱并不来自政府本身，而是来自向债权人——公众征税，正所谓“羊毛出在羊身上”。公债政策的经济杠杆作用主要体现在它对经济社会利率的影响上，这种影响是通过公债利率水平的确定和公债价格的改变来实现的。

（1）公债利率水平的确定。当经济萧条时，社会总需求不足，政府通过调低公债的发行利率带动金融市场利率水平下降，人们就会抛售手中的债券、持有货币，投资需求相对会增加；当经济繁荣时，政府通过调高公债的发行利率，推动金融市场利率上升，人们会大量购买公债而不进行消费和投资，抑制总需求。(www.xing528.com)

（2）公债价格的改变。公债价格与利率成反向变化。在经济衰退时，政府可大量买进债券，以刺激公债价格上升，使利率水平降低，刺激投资。在经济繁荣时，政府可以抛售债券，促使公债价格下跌，使利率水平上升，抑制投资需求。

（三）公共支出政策工具

公共支出政策工具主要是扩大支出规模、压缩支出规模或调整支出结构等。扩大支出规模是针对经济疲软、物价波动、社会购买力不足而采取的措施，目的是通过增加总需求以刺激经济复苏。压缩支出规模的经济目的正好与之相反。由于造成经济疲软或过热的情况十分复杂，因而运用公共支出政策的工具也是多种多样的，主要有以下一些。

1.消费性支出

消费性支出作为公共支出政策工具，其作用体现在两个方面。

（1）消费性支出规模的增减直接影响社会总需求并呈同向变化。增加消费性支出，就会相应增加社会购买力，缓解需求不足的压力；相反，减少消费性支出规模会抑制需求，对过热的经济起到“降温”的作用。

（2）在公共支出总量一定的条件下，增减消费性支出必然会使公共支出中的其他项目如转移性支出的支出水平发生逆向变化，从而导致公共支出的结构发生变化，影响到社会稳定和经济发展，因为消费性支出主要是维持政府机构正常运转、满足社会基本需要的部分，其规模的增加只会增加社会负担。所以在运用这一工具时要认真全面分析整个经济发展态势，既要达到政策目标，又不产生负面效应。

2.转移性支出

转移性支出代表政府在收入分配方面的影响力，它是实现收入公平分配、进行反周期调节的重要工具。这类支出主要包括社会保障支出、财政补贴和政府公共投资支出等。

（1）社会保障支出。社会保障支出包括社会保险、失业救济和养老保险等。其调节作用表现在：一是促进收入的公平分配和社会稳定。社会保障支出实际上是以税收的形式从高收入者手中取得一部分收入，再通过政府无偿地、单方面地转移到低收入者手中，以促进国民收入分配的社会公平，起到稳定社会的作用。二是以间接方式影响社会总需求，从而影响经济发展。在经济萧条时期，失业人数会增加，失业保险费支出就会相应增加，转移支付水平的提高，增加了人们的可支配收入和消费支出水平，社会有效需求因而增加。相反，在经济繁荣时期，失业率降低，政府相应减少社会福利支出，人们可支配收入或购买力会相对减少，在一定的程度上抑制了社会需求。

（2）财政补贴。财政补贴作为一种转移性支付行为，是从支出方面体现政府的调控意图，贯彻扶持与保护政策的财政政策工具。财政补贴是一种财政援助，是为政府的特定目标或目的服务的，具有鲜明的政策意图。财政补贴主要包括：一是以财政支出的形式直接向企业或个人提供财政补贴，二是以减少财政收入的形式间接提供财政援助。

财政补贴具有灵活性和单向性特点。所谓灵活性是指财政补贴可以根据国民经济和社会发展的要求来灵活地选择调节对象，选择余地大；所谓单向性是指财政补贴是政府在分配终结之后单方向给予补贴者以利益的方式，因而不会影响其他相关方面的利益。

财政补贴在我国财政支出中占有重要地位，它是协调各方面利益分配关系、促进和支持经济体制改革的重要手段。但由于其对经济的调节具有双重性，如果补贴规模过大，不仅会增加财政负担，补贴不当还会对市场调节产生扭曲效应。因此，运用财政补贴工具时，应注意补贴数额控制在政府财力所能承受的范围内，补贴目标应具体化和明确化，尽量避免扭曲性，定期对补贴效果进行评估并进行相应的调整。

（3）政府公共投资支出。政府公共投资的领域主要集中于基础性、垄断性、公益性等公共性产业和设施，其最大特点是社会性效益。公共投资是经济发展的动力之—，公共投资支出对社会经济具有连动性影响，可以直接刺激生产资料生产的增长，同时，又可以刺激需求的增长，增加供给。政府公共投资是现代市场经济条件下国家干预经济的重要工具，合理的政府公共投资规模和结构会促进经济和社会的协调发展，否则会起阻碍作用。如果政府公共投资规模过大，不仅增加财政负担，而且会对私人投资产生挤出效应；如果政府公共投资规模过小，就不能满足基础产业和公益性基础设施的发展需要，制约其他经济的发展。另外，政府公共投资支出对社会总供需也起到调节作用。当经济疲软时，增加公共投资支出，刺激投资需求，实现经济复苏；反之，当经济过热时，通过减少公共投资来抑制经济增长。

当然，由于政府公共投资项目金额大，涉及面广，工期长，在运用这一工具调节经济时要认清经济发展趋势，慎重考虑，认真做好可行性研究。