那么，如何建构我国的工具化政府模式呢？具体分析，可能需要一系列步骤。比如，政府机构如何改革，职能如何转换，政企关系、政府与人大关系、中央与地方关系，甚至党政关系如何处理与协调，就任何一方面的讨论，都可写成一部专著，涉及一系列的价值和技术问题。笔者不打算也没有能力在本文就这一类问题展开深一步的研究，而只想借鉴西方国家在政府工具化转变过程中的必要条件的探讨，结合本国国情，重点概括性地提出一些在建构我国新型工具化政府模式过程中所必须注意的问题。
第一点，我们的经济改革进行到当下，诚然需要效率，但我们现在更需要的是公平。“效率优先，兼顾公平”的提法在中国的语境下往往被转换成“只要效率，不谈公平”。为了数字上的好看，官员可以一味地追求GDP，根本不想着人心的抚慰；为了口袋的饱满，民众可以践踏他人，甚至牺牲自己，“他人即地狱”。大家都在疲于奔命。我们的发展看似目标明确，但全民似乎都在焦虑：幸福在哪里？事实上，杂乱的全民奔跑如果没有理性的力量，过程中可能不仅有碰撞、踩踏、流血，结果甚至是万劫不复。当然，我们不可能停留下来，冀望好好地掰扯清楚再上路，那样只会使境况更加恶化，只能是在行进中解决问题。那么，如何“在公平的环境中实现效率”呢？就财富的最初安排来说，“‘以起点平等原则找到最初所有者，以规则公平原则找到最终所有者’是解决进入市场时产权初始配置问题的重要思路。”[85]产权改革的第一步应当是把产权交给最应该得到它的人，而不是最会利用它的人。这既有道义上的原因，也有经济学上的原因。从道义角度看，我国的公有财产，尤其是国有资产，是由一个庞大群体的人们，甚至全体民众共同积累的结果。因此，虽然国有资产存在所有者虚位的现象，但不能因这种虚位的存在，就任意处置、分割这类资产，而是只要对之积累有过贡献的人，就天然对它拥有权利，即使贡献的大小与人员的多少在量上非常难以确定。从经济学角度看，谁是最会利用资产的人，只有通过市场机制的筛选才能有效确认。“所以，产权改革必须分两步走：第一步把资产交给最应该得到它的人，对资产积累有贡献的人，而不是最会利用它的人（这一步体现起点平等）；第二步是在市场竞争规则的作用下，使产权向最会利用它的人转移（这一步体现规则公平）。”否则，在不公正的规则下，允许一部分人先富起来，只会使另一部分人变得更穷。那我们不仅实现不了诺齐克（Nozick）所主张的“正义的历史原则”，连他所反对的“正义的即时原则”[86]估计都实现不了。何清涟说，“公正至上，效率自在自中”[87]。因为，在她看来，中国当代资本积累在很大程度上是通过市场前的权力分配形成的，所以，只有首先确保了公正，对“公平与效率”问题的谈论才可能有意义，才能谈产权改革；而要想确保公正，权力首先必须从经济领域退位，市场中必须避免“权力捉弄资产”的情况出现，从而避免产生严重的两极分化。这种分化不仅损害了公正，也妨碍了效率。所以，产权改革绝不仅仅是一个经济体制改革问题，更是一个严肃而紧迫的政治体制改革问题。它既涉及生产（效率），也涉及分配（公平）。在这二者之间，现阶段的中国，显然是分配结果的不公，而这种结果的不公，其实就源于起点的不公正与过程的不公正，即在由谁来分配和如何分配问题上常出现“掌勺者私占大锅饭”与“权力资本化”。正如萨托利（Salito）所说，“从本质上说，过去的问题是：一方面我们有块蛋糕，另一方面我们有个谁来切以及如何切蛋糕的问题。经济学研究的是蛋糕的尺寸，而政治学研究的是切，即分配的问题。”[88]如果蛋糕尺寸和吃的人数的比例保持相对不变，那么如何切蛋糕的政治问题便成为主要问题，或至少是唯一可以用不同方式解决的问题。但是，如果我们能容易地提供更多的蛋糕或更大的蛋糕，制作更大的蛋糕这个经济问题便就遮盖或排挤了谁更应该多分一点蛋糕那个政治问题。也就是说，当经济快速发展，发展的速度超过了人口增长的速度，或者说增长的速度超过了被需求的速度，我们当然永远处于良性的可持续发展，大家其乐融融，社会团结和谐。这种论点最紧要的前提是蛋糕尺寸以超过人口增长的速度无限变大。但是蛋糕能够无限而迅速地变大吗？不可能！因为“增长意味着资源消耗的加速，尤其是有限的非再生资源……增长也在糟蹋着我们的可再生资源——森林遭到毁灭，农田变成沙漠，水的供应也将日趋紧张，我们必须应付廉价能源的结束，还要支付各种生态灾难这张客观存在的数额巨大的账单。”[89]显然，这将是一张开销甚大的账单，尤其是在像我们这样人口众多资源贫乏的国度里。这样的账单由谁来买单呢，往往是“沉默的大多数”。他们无奈、无力甚至无知，但愤懑的积聚，爆发的力量是可怕的。所以，我们的改革千万不能是一小部分人对另一大部分人明火执仗般地一次次掠夺。尤其是在国有企业改革过程中，所谓的资产重组，因权力的过度侵入，即使是原先清晰的产权也变得模糊了，别有用心者开始了一轮轮的“浑水中摸鱼”。社会贫富差距的扩大不是因智力和创新，而是因权力和腐败，“有人打着‘改革’的旗号干着掠夺大众的勾当。”[90]（吴敬琏语）。这让社会呈现出的是丧气、戾气而不是朝气。因此，公平第一，效率第二。为了公平，权力之手要规规矩矩，“把错装在政府身上的手换成市场的手”（李克强语），其实就是要涤清政府身上的人格化痕迹，发挥其工具化效用。
第二点，我们要十分警惕臣民价值观在我们的社会中游荡。臣民价值观是人格化政府思想的必要。人格化政府思想主要指的是在古代社会里，统治者为了实行人格化政府统治，利用“道德”、“等级制”、“神”等作为手段，编造的一些“神化”、“圣化”，实质上就是“人治”的思想。在中国，儒家思想是其主要来源，“内圣外王”思想则是其核心。在儒家文化中，圣人君子是理想化、抽象化了的人，是人类主体意识的集中表现，是理想化共性人格的最高象征。然而，凡人在圣人面前，因只有心悦诚服地崇拜和追随，才能使自己的道德得以提升，所以毫无个性自由和独立性可言，人的个体独立人格在圣人博大的共性人格面前消失殆尽。这恰恰适应了封建专制主义的政治需要。因为君主专制主义生存的最好土壤是一个没有独立人格和自由意志的顺民社会。所以，传统圣人观对近代政治伦理生活具有深刻的不容忽视的影响，它的以“无我”（“无私”、“忘己”）为本位的臣民价值观，或多或少、自觉不自觉地影响并妨碍了近代价值观的确立。如果说“自我”意识是近代民主的酵母，那么“无我”意识便是古代传统专制的思想支柱。因此，现代市场的推行、法治的建立，首先就得建立一个新的道德基础，即以主体意识、公民意识和民主意识代替无我意识、臣民意识和圣王意识。“圣人与圣王有一点不同，即圣王不仅载道、传道、行道，而且将天道与政权结合在一起，实行天道专制。”[91]圣王观念表现为一种圣化称谓，实质是通过把王对宇宙的本质和法则的认识与道德和行为准则合而为一，使君主制度及君权绝对化，使圣与王一体、君与道统一，把君主专制说成是逻辑的必然。圣化的实质是憧憬和信仰某种绝对化的个人权威。对圣的认同，其最终归宿是自我依附专制王权。但君主毕竟是个政治角色，为了使这个世俗角色合法化、稳定化，对君主的神化也自然出现。当神化称谓与圣化称谓加在一起时，神、圣、王一体的君主就实现了对各种必然性的垄断，从而使普通民众对君主只有绝对服从的份。绝对服从造就绝对权威，从而使君主神圣不可侵犯。同时，儒家又把圣王、君主打扮成最高道德楷模，提出道德是人们生活中的最高层次，这样，普通民众在君主面前永远只是高山仰止，虔诚追随。我们要说，道德是任何时候都不可缺少的，是维系社会正常生活所必需的，但是道德并非人们唯一的社会生活，而且在复杂的社会生活中也不具有决定意义。儒家的错误恰恰是把道德视为人类社会生活中最根本的东西。人的本质既然是伦理道德，由此推论，要做一个人，首先把道德修养放在首位，人的价值要由道德的高低决定，因此，做人的第一要义就是“立德”。在人的活动中，德是“体”，是“帅”，是目的，其他都是为德服务的。从表面上看，把道德视为人的生活最高层次，很难说是一种低劣的理论，但事实上，它颠倒了社会生活的关系，由此引出的关于人的价值观念必然是错误的、片面的，从而限制了人的全面发展，扼杀了人们充分施展才干的机会。总之，中国古代社会中人格化政府模式思想对人们的不良影响，即道德至上论、独立人格与主体意识的缺乏，对现代社会的健康发展来说，都是一种不利的积淀。它不利于市场经济中自由主体的凸显，不利于依法行政的推行，也不利于对行使公共权力的政府人员进行必要的监督。所以，要想建立法治社会，对旧的不良积淀必须清扫，对现行的政治体制必须进行重新架构，尤其是对政府行政过程中的人格化结构应进行必要的淡化。为了这种淡化，在现代社会，我们需要的是公民，而不是臣民，更不是顺民。公民就得知晓自由、懂得自主、恪守自己的责任。也就是说，他是独立的，有独立的人格和自由的意志。我们不能匍匐在地，祈求“青天大老爷”的出现，拯救我们于不公正之间；祈求开明君主的出现，一扫社会腐败于转瞬即逝；祈求大德之人的出现，照耀千古。那样，我们会失望的，只会伤了自己的心，也误了历史。选择是主动的，也是有责任的。(www.xing528.com)
第三点是，我们的政治权力制约走向不能仅仅依靠精英之间的“人格化张力”[92]。这就需要我们的政治权力结构只能是一种体制化结构而绝不能是一种人格化结构，否则，权力的合法性都没有保障了。在毛泽东时代，取得代表毛泽东的资格，就意味着非同寻常的权力和地位。由于政治角色的权力依附于克里斯玛（Charisma）型[93]领袖的个人关系，法定组织机构中的职位并不意味着真正的权威；获得毛泽东的信任，才能真正握有权力。反之，即使职务再高也无济于事。对于这种现象，邓小平曾用“家长制作风”这一传统概述对之作了阐述：“革命队伍内的家长制作风，除了使个人高度集权以外，还使个人凌驾于组织之上，组织成为个人的工具……一言堂、个人决定重大问题、个人崇拜、个人凌驾于组织之上一类家长制现象，不断滋长。”[94]这里的“个人”实际上是指人格化权力，而“组织”则是体制化结构。可见，作为领袖，邓小平已经认识到这种人格化权力结构在一个国家的政治体制中过于强大时，必然会产生不可阻挡的负面效果，连他本人也曾是这种人格化权力的受害者。那么，如何对之进行制约呢？历史发展到今天，我们的现实选择大概只能是依靠法治。
当然，所应思考的问题可能还有很多。就本文来说，最根本的是，当古代社会向现代社会转变之时，当工具化政府实现对人格化政府超越之际，作为推动前者向后者转变与超越的“催化剂”——市场经济，作为防止后者向前者倒退的“防腐剂”——民主法治，作为提供给后者在前者基础上进行发育的“生长剂”——市民社会，三者应协调前进、共同发展。三者是必要条件。这些具有必要性而非充分性的条件归结为一点，即政治体制改革与经济体制改革必须协调统一。因为任何一方改革进程的滞后，都会影响另一方改革乃至全局改革的成效。西方国家政治与经济的发展历程说明了这一点，中国体制改革的现实道路也正在显示这一点，从对“苏联解体”的反思也可以发现这一点。当然，不管是经济体制改革、政治体制改革，还是社会形态改革，在新时期，一定要正确处理好它们各自内部对应的关系，即计划与市场、人治与法治、国家与社会的关系，否则，复兴中华民族的“中国梦”的追寻过程就有可能是盲人摸象、缘木求鱼。
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