人民民主理论：理解人民信访制度的理论基础

信访制度的理论基础是人民民主理论。人民民主理论对信访制度有决定性的影响，同时信访工作实践和信访制度也反过来影响了人民民主理论的形成与完善。限于篇幅，笔者在下文将主要分析人民民主理论对信访制度的影响。

（一）人民民主理论与人民信访

中国共产党的人民民主理论继承和发展了马克思、恩格斯、列宁等国外马克思主义者对人类政治生活的认识。叶笑云曾指出，中国共产党在马列主义的指导下，根据中国王朝兴衰的历史经验发展出了具有中国特色的人民民主理论，在人民民主理论的基础上创立了信访制度，信访制度被视为民主的象征物。^[13]中共在早期的历史中深受列宁主义和苏联的影响，这在信访制度方面也有所体现。正如吴超所指出的那样，中共在创立和发展信访制度时参考了列宁的思想和苏俄（苏联）的信访制度。^[14]1982年，第三次全国信访工作会议上通过的《当前信访工作形势和今后的任务》也明确提到要学习列宁的信访思想。因此，可以说人民民主理论是人民信访制度的理论基础，人民信访思想和人民信访制度是人民民主理论的具体体现。

我们有必要在此简单回顾一下中共对人民民主的认识。中共的民主观念受到马克思列宁主义的影响，反对自由主义民主观念，主张人民民主。人民民主理论是毛泽东、周恩来、邓小平等领导人在政治实践中不断探索与总结归纳的理论成果。早在中华人民共和国成立之前，党的领导人就开始思考民主问题。毛泽东等领导人试图找到一种可以长期代表广大人民群众利益的政治理论。1929年，毛泽东就旗帜鲜明地批判了自由散漫和“极端民主化”。^[15]1937年，毛泽东专门批判了自由主义思想，要求党员服从组织纪律，“革命的集体组织中的自由主义是十分有害的……自由主义的来源，在于小资产阶级的自私自利性，以个人利益放在第一位，革命利益放在第二位，因此产生思想上、政治上、组织上的自由主义”。^[16]改革开放以后，中共依然反对自由主义民主，坚持人民民主理论。例如，邓小平指出：“我们在宣传民主的时候，一定要把社会主义民主同资产阶级民主、个人主义民主严格地区别开来，一定要把对人民的民主和对敌人的专政结合起来，把民主和集中、民主和法制、民主和纪律、民主和党的领导结合起来。”^[17]

人民民主理论强调无产阶级先锋队组织（共产党）对人民的领导，党通过各种群众工作来代表和反映人民群众的利益，通过群众来监督党员干部；而信访工作正是群众工作的一种重要方式。在中共的话语体系中，中国共产党是中国无产阶级乃至全民族的先锋队，共产党员是社会的优秀分子。党塑造出许多勤政爱民的人民公仆形象。人民公仆的一大特点就是经常关心人民群众的疾苦，热情接待上访群众，尽力满足民众的信访诉求。党政机关及其工作人员不重视听取民众意见、不认真处理信访问题则被视为官僚主义。早在1941年，邓小平同志就把民主与群众运动联系起来，“我党要善于在一切工作中，一切运动中，大大发扬大众的民主主义作风，与一切不民主的现象作斗争。有了民主主义作风，才有广大的群众运动；有了广大的群众运动，才有真正的布尔什维克的党。”^[18]1945年，毛泽东在跟黄炎培讨论如何摆脱朝代兴衰周期律时指出，“我们已经找到新路，我们能跳出这周期律。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”^[19]1951年，毛泽东对信访工作作出重要批示：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义的态度。”^[20]通过上面的分析，我们可以发现，信访工作被中共视为人民民主的体现，被视为党和政府与群众联系的一种方法。正是由于这种理念，党才会不断加强信访工作。

民主集中制是人民民主理论中一个非常重要的部分。民主集中制是一种重要的组织原则和政治实践方式，与信访制度高度吻合。1954年9月，周恩来在第一届全国人民代表大会第一次会议上作报告时指出，“我们的一切国家机关工作的指导原则是民主集中制、集体领导制和群众路线……人民群众第一次看到了廉洁的、认真办事的、艰苦奋斗的、联系群众的、与群众共甘苦共患难的自己的政府。”^[21]1962年，毛泽东在扩大的中央工作会议上详细论述了民主集中制，指出群众路线是民主集中制的一部分，允许民众批评政府，“民主集中制的方法，是一个群众路线的方法。先民主，后集中，从群众中来，到群众中去，领导同群众相结合……我们工作中的是和非的问题，正确和错误的问题，这是属于人民内部矛盾问题。解决人民内部矛盾，不能用咒骂，也不能用拳头，更不能用刀枪，只能用讨论的方法，说理的方法，批评和自我批评的方法，一句话，只能用民主的方法，让群众讲话的方法。不论党内党外，都要有充分的民主生活，就是说，都要认真实行民主集中……没有民主集中制，无产阶级专政不可能巩固”。^[22]民主集中制意味着党和政府要听取民意，允许民众“讲话”、批评和监督。允许民众监督政府、提出批评和建议正是我党设立信访制度的一大初衷。可以说，信访制度深受民主集中制思想的影响，是民主集中制的一个具体体现。

在人民民主理论中，民主常被当作一种工作方式，尤其是当作打击官僚主义作风的一种方式；信访则被视为加强党群联系、打击官僚主义、监督官员的重要途径；党和政府的信访工作被认为是一种政治任务，是为人民服务的一种体现。因此，我们不难理解群众被赋予了提出要求、建议、批评、申诉和控告等信访权利。1951年5月16日，毛泽东对信访作出的重要批示就已经反映了这种理念。^[23]1951年6月7日，政务院发布《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，指出“各级人民政府应该密切地联系人民群众，全心全意地为人民服务；并应鼓励人民群众监督自己的政府和工作人员”。^[24]1957年，党中央颁发了《中国共产党各级党委机关处理人民来信、接待群众来访工作暂行办法（草案）》，规定认真处理人民来信、接待群众来访是党和人民政府密切联系群众、全心全意为人民服务的重要标志之一。1957年11月，《国务院关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》指出：“处理人民来信和接待人民来访，是各级国家机关一项经常的重要政治任务。在我们的国家里，人民群众通过向政府机关写信和要求见面接谈，提出各种要求，表示各种愿望，对各项工作提出意见，对一些工作人员提出批评，这是人民的一种民主权利，是人民监督政府工作的一种方法……实践经验也证明，认真地处理人民来信和接待人民来访，有很大的好处：可以经常同成千上万的群众建立联系，了解各阶级、阶层的情绪和要求；可以宣传政策，教育群众；可以根据这些情况正确处理人民内部的矛盾，及时解决当前工作中一些突出的问题，这就能够帮助领导机关随时发现问题，克服官僚主义，改进工作。”^[25]国务院的这一指示不仅指出了信访工作是人民民主的体现，更指出了信访的政治功能，折射出了党和政府设立信访制度的初衷。

《人民日报》1957年的一篇社论也阐述了信访制度的理论基础和政治功能，“人民群众通过来信和面谈，向领导机关提出各种要求，表示各种愿望，对各项工作提出意见，对一些工作人员提出批评，都是宪法所赋予他们的一种民主权利……如果党和政府领导机关能够听到群众更多的意见，更多的批评，我们的各项工作还会进步得更快，做得更好……处理人民来信、来访工作，是领导机关联系群众和了解情况的一种方法……经过人民来信、来访，可以帮助了解和解决人民内部矛盾……经过处理人民来信、来访工作，还可以宣传政策、考查政策的执行情况……即使群众提出了一些不合理的、不能解决的要求，我们也应该利用这个机会，耐心地向群众解释政策，把实际情况和困难说清楚，把道理讲透彻，使群众体谅国家的困难、改变自己的想法。群众从自己的角度出发，提出的问题，自然是一些局部的个别的事情，但是，只要我们善于综合研究，就能够由此发现一些带普遍性的问题。”^[26]改革开放以后，党仍然认为信访是民众的一种民主权利，信访制度是一种民主制度。例如，《党政机关信访工作暂行条例（草案）》规定：“人民群众通过来信来访向各级党委和政府提出要求、建议、批评和揭发、控告、申诉，是宪法规定的民主权利，也是人民群众参与管理和监督国家各项工作、监督国家工作人员的一种方式。各级党委和政府要保障人民群众行使这项民主权利。”

简而言之，人民民主理论包含了对信访的认识，信访思想和信访制度是人民民主理论的具体体现。党和政府设立信访制度的初衷是为了加强党群的联系，满足人民群众的要求，从而巩固政权。人民民主理论具有丰富的内涵，它包括群众路线、人民内部矛盾理论等多个方面的内容。信访工作常常与群众工作、处理人民内部矛盾联系在一起。因此，我们有必要专门分析群众路线和人民内部矛盾理论对信访制度和信访工作的影响。

（二）群众路线对人民信访制度的直接影响(www.xing528.com)

群众路线是人民民主理论的重要内容，对人民信访制度具有直接影响。群众路线是我党在革命战争和建设时期不断探索和巩固的一种政治实践方式和政治理论。群众路线在政治生活中体现为群众工作，信访工作正是群众工作的一部分。

早在新中国成立之前，我党就开始探索群众路线和信访工作。国内研究者在研究信访制度史时也往往会追溯到党1921～1948年期间的信访实践。^[27]1943年，毛主席在《关于领导方法的若干问题》一文中对群众路线作了经典的阐释：“在我党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去。这就是说，将群众的意见（分散的无系统的意见）集中起来（经过研究，化为集中的系统的意见），又到群众中去作宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众行动中考验这些意见是否正确。然后再从群众中集中起来，再到群众中坚持下去……从群众中集中起来又到群众中坚持下去，以形成正确的领导意见，这是基本的领导方法。在集中和坚持过程中，必须采取一般号召和个别指导相结合的方法，这是前一个方法的组成部分。”^[28]1944年7月，毛主席在同英国记者斯坦因（Stein）谈话时已经明确指出重视群众来信，“我们十分注意倾听人民的意见……通过各种会议、报纸和群众的来电来信等等一切能听到人民呼声的渠道，总是能发现群众的真正的意见。”^[29]

新中国成立以后，我党不断强调群众路线和信访工作的重要性以及二者的内在联系，在推动中心工作和政治运动的过程中，总是会强调群众路线和信访的重要性。例如，毛泽东和中共中央在1953年开展“新三反”运动时明确指出从处理人民来信入手开展反官僚主义、命令主义和违法乱纪分子的斗争。^[30]《人民日报》曾发表多篇社论指出群众路线与信访工作的紧密联系。^[31]1961年，邓小平在《提倡深入细致的工作》一文中肯定了毛主席有关群众路线的论述，“我们党对于群众路线历来的解释，正如毛主席讲的，无非是从群众中来，到群众中去，集中起来，坚持下去……党的正确的路线、政策是从群众中来的，是反映群众的要求的，是合乎群众的实际的，是实事求是的，是能够为群众所接受、能够动员起群众的，同时又是反过来领导群众的，这就叫群众路线。”^[32]1989年8月，江泽民在一份信访工作报告上作出批示：“信访工作是我们党和政府发扬民主、体察民情、联系群众的重要渠道。当前，为了更好地贯彻党的十三届四中全会精神，各级党委和政府要切实加强对信访工作的领导，使其在加强社会主义民主与法制的建设、密切党和政府与人民群众的关系中，发挥更大的作用。”^[33]1990年3月，党的十三届六中全会通过了《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》，再次重申了群众路线和信访工作的重要性。国家信访局在解释修订《信访条例》的目的时也指出历代中央领导人都把信访当作党和政府同人民群众保持密切联系的重要渠道，信访工作是群众工作的重要部分。^[34]2010年10月，胡锦涛在十七届五中全会上专门谈及群众工作与信访工作的重要性，“群众工作是贯穿党和国家工作各领域各方面的经常性工作……要健全联系群众制度……要健全信访制度，加强信访联席会议制度建设。领导干部要亲自接待群众来访、亲自处理群众信访中提出的重要问题”。^[35]

通过上面的论述，我们可以发现群众路线理论对于创立和巩固信访制度具有直接而深刻的影响，群众路线是信访制度的重要指导思想。这也正是许多学者把群众路线当作信访制度理论基础的原因。在党的政治理念中，党和政府必须与群众保持不间断的、密切的联系以了解民意民情、解决民众的各种问题。党的人民民主理论及其包含的群众路线理论决定了党会创立一种制度与民众保持联系，而信访制度正是这样一种制度。

（三）人民内部矛盾理论对人民信访制度的直接影响

人民内部矛盾理论是人民民主理论的另一个重要内容。新中国成立后，毛泽东等领导人认识到党和政府与人民群众之间也存在一些矛盾，不断思考如何处理社会矛盾，逐渐形成了人民内部矛盾理论。^[36]党把社会矛盾分为敌我矛盾和人民内部矛盾，敌我矛盾采取专政的方式处理，人民内部矛盾则采取团结——批评——团结的方式处理。党创立和巩固信访制度的一大初衷就是希望处理好人民内部矛盾。

毛泽东等领导人对人民内部矛盾理论作了重要阐述。1957年2月27日，毛泽东在最高国务会议第十一次（扩大）会议上指出，“在我国现在的条件下，所谓人民内部的矛盾，包括工人阶级内部的矛盾，农民阶级内部的矛盾，知识分子内部的矛盾，工农两个阶级之间的矛盾，工人、农民同知识分子之间的矛盾，工人阶级和其他劳动人民同民族资产阶级之间的矛盾，民族资产阶级内部的矛盾，等等。我们的人民政府是真正代表人民利益的政府，是为人民服务的政府，但是它同人民群众之间也有一定的矛盾。这种矛盾包括国家利益、集体利益同个人利益之间的矛盾，民主同集中的矛盾，领导同被领导之间的矛盾，国家机关某些工作人员的官僚主义作风同群众之间的矛盾”。^[37]党对人民内部矛盾的认识与毛泽东的这一讲话高度一致。例如，1957年4月27日，刘少奇在上海市委召开的党员干部大会上谈如何处理人民内部矛盾时指出，“人民内部之间的矛盾激化起来就可能闹事……应该允许群众提意见，提要求，派代表交涉，开会，向北京告状，出墙报，向《人民日报》写信。要允许这此事，要听闲话，就是说要允许小民主”。^[38]邓小平也肯定了民众通过信访方式提出批评意见。1978年12月，邓小平在中央工作会议闭幕式上指出，“群众提了些意见应该允许，即使有个别心怀不满的人，想利用民主闹一点事，也没有什么可怕”。^[39]可以说，人民内部矛盾理论包含了对信访的认识。党和政府把信访当作处理人民内部矛盾的一种重要途径。在这种认识下，随着社会形势的变化，信访制度不断被巩固和加强。

改革开放以后，由于利益冲突日益频繁，社会矛盾比较突出，信访制度和信访工作肩负的主要功能就是处理人民内部矛盾。正如李宏勃所言，“作为一种政治动员和矛盾解决方式的信访也受到人民内部矛盾理论的深刻影响并被整合到这一宏观目标实现的系统中来。”^[40]一位信访局官员也提到：“正确处理新形势下的人民内部矛盾，是我国政治生活的主题，也是信访工作面临的重大课题。首先，这是由信访工作的性质、任务和作用所决定的。”^[41]20世纪90年代以来，集体上访和群体性事件成为困扰党和政府的一大难题，党和国家试图通过巩固信访制度等方式来化解矛盾和纠纷。2005年2月，胡锦涛总书记在中央党校指出，“要进一步完善处理人民内部矛盾的方式方法，完善信访工作责任制，建立健全社会矛盾纠纷调处机制”。^[42]2010年9月29日，中共中央政治局就正确处理新时期人民内部矛盾问题进行第23次集体学习，胡锦涛在谈到处理人民内部矛盾时强调要继续重视群众工作，推行领导干部接访制度，健全信访工作责任制度。^[43]2007年10月，党的十七大报告指出，要最大限度减少不和谐因素，处理好人民内部矛盾，完善信访制度。2012年11月，党的十八大报告指出要完善信访制度以处理好人民内部矛盾。面对日益复杂多元的社会矛盾，党和政府不断强调信访制度化解矛盾的功能，不断巩固信访制度。

简而言之，人民内部矛盾理论作为人民民主理论的一个重要部分，是党和政府处理社会矛盾的指导思想，而党和政府创立并巩固信访制度的一大目的就是通过信访化解社会矛盾和官民冲突，以期实现党代表人民群众利益和为人民服务的宗旨。