理解信访制度失效的原因

在理论层面，人民信访制度被视为党和政府与群众联系的重要纽带，被视为人民民主的体现。^[4]信访工作是党和政府群众工作的重要组成部分，肩负为党的中心工作服务、按照党的政策处理群众信访问题、向党政机关和领导反映情况、处理人民内部矛盾以维护社会安定团结、发扬社会主义民主等多项政治功能。^[5]在实践中，信访制度暴露了诸多弊病，饱受争议。^[6]例如，访民寄希望于信访实现自身诉求，客观上削弱了司法系统的司法救济功能；地方政府对访民的打击报复屡见不鲜；许多民众反复信访却无法解决问题。20世纪80年代以来，集体上访、进京上访日益成为社会治理的难题。2004年前后，中国爆发了一场关于信访制度改革的争论。2005年，新修订的《信访条例》出台，但是社会各界关于信访制度的争议并未消减。截至目前，信访制度改革的成效并不显著。信访制度为何失效？当前正在进行的信访制度改革能否克服痼疾？信访制度该何去何从？这些都是摆在实务界和理论界面前的难题。

目前，国内学者对人民信访制度的研究主要关注的是信访制度运行过程中的弊端、信访制度的改革对策。^[7]也有一些学者研究了人民信访制度史。^[8]在目前的研究成果中，许多学者提到了信访制度受中共的人民内部矛盾理论、群众路线的影响，但通常只是一笔带过，很少有学者对此进行深入地研究。例如，李宏勃从法社会学的角度提及了党的群众路线、毛泽东的人民内部矛盾论对信访制度的影响，但仍不够系统和深入，没有站在人民民主理论的高度看待信访制度的理论理念。^[9]冯仕政从国家建设论的角度分析了中国信访制度的建构与历史演变，提及群众路线对信访制度的影响，却未展开论述群众路线、人民内部矛盾理论对信访制度的影响。^[10]大多数学者都未充分认识到人民民主理论对信访制度的至深影响，因此，一些学者主张扩充信访局的权力，一些学者在分析信访制度时往往只强调其一两种功能。例如，一些学者简单地将信访制度视为维护公民权利的一种特殊行政救济。^[11](www.xing528.com)

寻找信访制度失效的原因，应该分析其理论基础。信访制度是中共根据自身政治理念、中国人的政治心理，并且结合社会形势所创建与调整的。在很大程度上，信访制度是中共根据自身政治理念主动选择的产物。正如冯仕政所言，新中国是一个强势国家，“就国家和社会这两种塑造信访制度的基本力量而言，国家起着主导作用”。^[12]因此，我们不认真分析中共在设计与改革信访制度时的政治理念就无法对信访制度有深入的认识，也就很难把握住信访制度的历史命运。只有深入分析信访制度背后的理论基础，我们才能全面地认识信访制度为何被赋予诸多功能却又往往失效。中共的政治哲学是一套以马克思主义思想为指导的、具有中国特色的理论体系。在中共的政治哲学中，人民民主理论占据重要的地位。下面笔者将分析我党对人民民主与信访制度的认识。