调查报告：特征和规律分析 - 46件行政规范案例

（一）关于调查方式和对象选取

根据统计学的方法，本文试图研究的总体是全国各级地方政府对政府合同管理制定的规范性文件，然而，资料的获取受制于作者搜索能力和政府主动公开政府信息的水平。统计结果表明，我国从省、市到县、乡各级政府均有制定该类文件的可能性，作者难以做到向全国所有行政机关申请信息公开；再加上政府管理的高速运转使新的规定随时可能出台，因此，本文统计对象只能是一个动态数据，统计时间截点是2014年1月1日，资料来源于北大法律信息网以及各地政府官网的信息公开栏目。

本文之所以选取这一样本，是因为已获取的调查结果能够涵盖我国东部、中部、西部等主要区域，并且在每个大区域都选取了具有典型性的省市，其涵盖范围不仅包括东部发达地区，还包括中西部经济欠发达地区，规范制定主体层级丰富，上下呼应，形成地区聚集的效应，能够从整体上概览我国地方政府在政府合同规制领域的探索，并且能够分析得到其中规律性的特征。总之，虽然由于无法获得全样本，现有表格和统计结果难以涵盖全国境内所有的政府合同管理规范性文件，但仍得到了12个省份46件现行有效的规范性文件，能够在一定程度上反映问题。

（二）46件行政规范概览

作者将全国范围内现行有效的地方政府合同管理行政规范性文件制成下表，以便清晰了解相关重要信息。其中分别展示了规范性文件的制定主体、名称、实施时间和其中关于政府合同合法性审查的条款及内容概要，显示如下：

表1　行政规范性文件一览表

续表

续表

续表

续表(www.xing528.com)

续表

注：带有★标识的属于行政规章中的地方政府规章，未标识的均为规章以下规范性文件。

表2　已失效（存疑）规范性文件

注：山东省胶南市曾制定政府合同监管办法，但由于行政区划改革，胶南市已撤销，现归青岛市管理，这份规范的效力和现状不得而知，因此单独列出，不纳入本文研究对象。

（三）46件行政规范的特征和规律

1.迫切要求规范政府合同成为共识

从表1可以看出，不管是传统意义上的经济发达地区，如浙江、广东等沿海地区，还是广大中部地区，甚至经济较不发达的地市，如湖南省怀化市通道县等，在制定规范加强对政府合同法律规制方面存在明确共识。本文统计的46件专门针对政府合同进行规制的文件广泛分布于全国各大地区。而且，这些规范性文件的出台时间存在规律，最早一份规范制定于2006年，其中28件制定于2012年1月1日至2014年1月1日，占总样本量的60.8%，特别是浙江省，在2013年下半年密集出台了10部地方政府规范性文件，其中4份为地方政府规章。可见，随着近年来政府合同领域问题的日益凸显，地方政府迫切要求对政府合同进行立法规制，将政府合同纳入法治化轨道成为共识。

2.行政规范效力层级普遍偏低

根据《规章制定程序条例》，地方政府规章是指省、自治区、直辖市人民政府以及省会市、经济特区市和国务院批准的较大的市的人民政府根据法律、行政法规所制定的规章。表1将符合地方政府规章的行政规制标注了★号，仅得到11件，占总样本量的比例不足24%，其余主要为规章以下规范性文件。而且，仅浙江省出台了统领全省政府合同管理工作的《关于规范行政机关合同管理工作的意见》、《行政机关重大合同备案试行办法》两部规范，其他各省均呈现出地市政府分散立法，缺乏统一规范引领的状态。