市场失灵与行政约谈的解析与对策

从西方国家的历史看，行政权力的扩张肇始于19世纪末到20世纪初。随着自由经济发展到垄断阶段，一系列经济危机和由之引发的社会危机为政府将权力从“税收、国防、邮政”扩展到经济、社会的方方面面提供了契机。^[147]而我国自新中国成立之初，就在否定市场经济的基础上直接采用了计划经济模式，政府直接主导经济发展，行政权一直处于强势地位。事实证明，过度依赖政府的道路是走不通的。西方国家在20世纪70年代面临“滞涨”，开始向市场经济回归，行政权力再次收缩；而我国也差不多在同一时期调整计划经济制度，逐步走上市场经济之路，行政权力受到限制。

由此可见，西方“行政权紧缩——行政权扩张——行政权再次紧缩”的三阶段模式与我国“行政权扩张——行政权受限”的两阶段模式，都蕴含了政府与市场关系的变化这一主线。行政权力扩张是因为单纯依靠市场会产生各种经济、社会问题，行政权力紧缩则是因为过度依赖政府同样会导致各种经济、社会问题。因此，无论西方社会兴起的公共行政改革、监管改革、公共服务运动，还是我国构建服务型政府、法治政府的努力，都是对这一行政权力紧缩（或受限）的趋势的反应，其起点都是对扩张型政府的否定，路径都是靠拢市场（西方的“回归市场”和我国的“走向市场”），目标都是使市场和政府更好地发挥各自的作用——发挥市场在资源配置中的决定作用，只有市场失灵时，政府才得以适当的方式介入。如果要分析行政约谈，就不能绕过市场失灵这一前提。

（一）何谓市场失灵

自亚当·斯密（Adam Smith）始，市场始终被认为是促进经济发展最有效的方式。斯密曾言：“如果政治家企图指导私人应如何运用他们的资本，那不仅是自寻烦恼地去注意最不需注意的问题，而且是在僭取一种不能放心地委托给任何个人，也不能放心地委之于任何委员会或参议院的权力。”^[148]不过经济学家也发现，现实中的经济与理论中市场可以调控的经济存在比较大的差距，这些差距可能导致市场缺乏效率地运行，并带来各类社会问题，而这为政府介入市场活动提供了理由。正如熊彼特（Schumpeter）所言，“政治家们很少会喜欢一个不是维护自由贸易，就是沉迷于不切实际的自由主义的派别。”^[149]

简单地说，市场实现资源有效配置有赖于一些基本条件，即完全竞争假设（厂商和个人将市场价格视为既定的，即是价格的接受者，其决策不足以影响市场价格）、完全信息假设（个人和厂商对商品质量和获得商品的难易程度以及所有商品的价格都有完全的信息）、无外部性假设（个人或厂商不会以价格以外的行为直接影响其他人或其他厂商）和无公共产品假设（商品只有其购买者才享有）。^[150]当满足这些基本假设时，交换效率、生产效率和产品组合效率都会达到最优，消费者剩余和生产者剩余都能实现最大化，市场对经济的调节达到了“帕累托最优”的状态，也即实现了经济学意义上的均衡，参见图1。^[151]正如斯蒂格利茨（stiglitz）所说，“在这样一个经济中，政府除了建立进行市场交易的法律体系外，没多大作用。”^[152]

图1　理想的均衡状态(www.xing528.com)

问题在于，现实中的经济难以同时满足这些基本假设。首先，市场竞争并不完备，某些大企业拥有垄断地位，可以操控市场价格。例如，移动通讯领域的运营商就具备操控市场价格的能力。其次，信息并不完全。消费者无法充分了解他所购买的产品的质量和可能存在的风险，这些信息只有生产者知道。例如，商品房买卖中，卖家往往比买家更知道这一地段是否适合经营或者居住，买家得到的信息通常是不充分的。再次，市场存在外部性，企业或个人的行为可以在不支付对价的情况下影响第三方。例如，污染企业未向他人提供补偿就随意排污，尽管工厂能够从中获益（即节省了安装污染处理设施的成本），但社会作为一个整体却要承担污染后果的负外部性。最后，存在公共物品，它提供给额外一个人享受不需要新的成本，且无法将人们对它的使用排除，这就会导致搭便车现象。例如，数量众多的船主考虑修缮他们共同使用的码头，其中一位船主可能会想，即便他不参与，码头也能得到修缮。但当大家都这么想时，码头就无法得到修缮，也即出现了公共物品的短缺。^[153]经济学家把这些问题称为市场失灵，认为它们会导致市场的无效率，进而引发经济发展停滞、失业率上升、贫富差距增大、环境恶化等各种社会问题。从这个意义上讲，正是市场失灵的存在，才使得政府对经济的干预具有了正当性。

（二）从市场失灵分析行政约谈

如果把行政约谈定义为政府对市场的干预，那么行政约谈的定位应当是矫正市场失灵。例如，在市场存在垄断的情况下，价格调控部门通过约谈垄断企业，可以抑制部分商品高价、避免社会福利受损；当消费者未掌握所使用的医疗器械的风险信息时，质监部门通过约谈生产企业，将存在风险的企业列入重点监管对象并通报批评，有利于让消费者了解使用的产品与服务，缓解信息不对称问题；在企业环评项目未达标或未参与环评的情况下，环保部门通过约谈问题企业，要求企业整改问题、承担其造成的社会成本，可以减少负外部性；当企业存在不缴或少缴税款的激励时，税务部门通过约谈纳税人，宣讲依法纳税政策和主动缴税的必要，可以促进纳税人足额纳税，实现国民为公共产品付费之目的，避免公共产品的短缺。而当不存在市场失灵时，则没有必要进行行政约谈；当市场失灵已有更成熟的矫治手段时，如果不能证明行政约谈明显优于后者，也没有必要进行行政约谈。例如，在企业涨价是根据市场规律自发调节的情况下，行政机关就不应当通过约谈企业限制其涨价，否则就是对市场经济的不当干预；当企业排污已明显违反《环境保护法》等相关法律法规时，行政机关应当依法对企业进行行政处罚；如果企业的行为已构成犯罪，则要移交司法部门，如果行政机关通过约谈来解决这类问题，就可能对现有法制造成破坏。

笔者认为，从政府与市场的关系视角理解行政约谈具有重要意义。首先，更好地定义了行政约谈。与描述性地将行政约谈界定为“约请谈话”相比，“政府对市场的干预”更清晰地揭示了行政约谈的内涵，避免了过于关注行政活动形式，忽略行政活动实质的弊端。其次，为行政约谈提供了明确的定性标准。借助于市场失灵理论，行政约谈可以被区分为适当的行政约谈（存在市场失灵）和不适当的行政约谈（不存在市场失灵），而不必为行政约谈多样性导致的无法类型化为某一行政活动而郁闷。最后，有利于具体问题具体分析，避免问题和对策模板化。我国市场经济发展尚不成熟，行政机关对政府与市场的边界把握不清，是导致行政约谈适用范围不当、权力滥用的深层原因，其对策应当是进一步明晰政府与市场的界限，科学划定市场失灵的标准，而非空洞地谈立法、程序和权利保障。下文将以限价约谈为例，具体分析行政约谈的程序。