中国资本监管框架的发展与现状分析

（一）我国资本监管改革进程

改革开放以来，我国银行业改革不断推进，开放程度逐步提高，基本形成了多元化、开放、竞争的银行业格局。银行业体制转轨对建立审慎资本监管制度提出了现实需求，并为资本监管制度变迁提供了强大动力。20世纪90年代中期，我国监管部门开始借鉴巴塞尔监管框架，不断完善银行资本监管制度，逐步实现与国际规则的实质性趋同。巴塞尔监管框架在中国的实施大体上可以分为三个阶段。

1994年，中国人民银行发布了《关于对商业银行实行资产负债比例管理的通知》，明确了商业银行资本充足率的计算方法和最低要求（8％），但当时的核心目标是国有银行实行资产负债比例管理，为商业化转型创造条件，增强银行的风险抵御能力只是次级目标。受制于国有银行改革进程缓慢以及国内投资驱动型的经济增长模式，该时期的资本监管未能实现预期目标，2003年底国内绝大多数银行的资本充足率未达到最低要求。

2004年2月，为全面增强银行体系抵御风险的能力，银监会发布了《商业银行资本充足率管理办法》，严格遵守《巴塞尔协议Ⅰ》的规定，并参考尚在制定中的《巴塞尔协议Ⅱ》，建立符合当时国内银行业实际的资本监管制度，主要目标是通过全面加强资本监管，消化商业银行不良贷款，壮大银行体系资本实力，改善资产负债表。该时期资本监管取得了非常积极的效果，2003—2012年，银行体系平均资本充足率由-2.98％提高到13.25％，所有银行的资本充足率均达到监管要求，为国内银行业持续稳健发展奠定了基础。

2012年6月，银监会发布的《资本办法》，是当前国内关于资本充足率相关监管政策的核心体现和落地载体。该办法体现了《巴塞尔协议Ⅱ》和《巴塞尔协议Ⅲ》的核心要求，在吸取2008年全球金融危机教训的基础上，根据我国银行业改革开放和国际化的最新发展，确立了更具前瞻性、审慎性的资本监管框架，目的是给银行业深化改革注入新活力，引领银行业经营转型，在更加开放的环境中促进银行体系公平竞争。

当前国内监管部门已全面启动针对《资本办法》的修订工作，其落地实施必将给国内银行的经营模式、业务结构、风险资本、系统数据等方面带来考验和挑战，并产生深远影响。针对《巴塞尔协议Ⅲ：后危机改革的最终方案》的落地实施，国内银行业已着手开展规则梳理分析、政策培训宣导、内部制度修订、系统数据改造、业务结构和经营策略调整等工作，提前做好实施准备，确保实现政策平稳过渡。

（二）我国《资本办法》核心内容

建立分层次的资本充足率监管要求。《资本办法》将资本充足率监管要求分为四个层次：第一层次为最低资本要求，核心一级资本充足率、一级资本充足率和资本充足率分别为5％、6％和8％；第二层次为储备资本要求和逆周期资本要求，包括2.5％的储备资本要求和0～2.5％的逆周期资本要求；第三层次为系统重要性银行附加资本要求，为1％；第四层次为第二支柱资本要求，包括针对特殊资产组合的特别资本要求和针对单家银行的特定资本要求。通常情况下，系统重要性银行和非系统重要性银行的资本充足率分别不得低于11.5％和10.5％。国内资本充足率监管要求总体上与《巴塞尔协议Ⅲ》保持一致，只是在结构上适当提高了核心一级资本的监管要求，一方面进一步突出核心一级资本工具在监管资本中的核心地位，另一方面符合国内银行核心一级资本占比较高的实际。

强化资本工具的损失吸收能力。2008年全球金融危机的突出教训之一就是欧美银行资本工具的损失吸收能力严重弱化，危机时期相当一部分资本工具不能吸收损失，扩大了危机的负面影响。从国内实践来看，监管部门长期坚持“资本数量和资本质量并重”的原则，不认可三级资本，实行严格的资本扣除，商业银行核心资本净额占总资本的比重平均在80％以上。

提升监管资本要求的审慎性和风险敏感性。《资本办法》关于风险加权资产的计量范围涵盖了信用风险、市场风险和操作风险，允许商业银行采用信用风险内部评级法，市场风险内部模型法和操作风险高级计量法计提相应的资本要求，并采用高级计量方法对商业银行设定了一系列定性和定量要求，包括数据基础、评级体系或计量模型的设计、风险参数估计、返回检验、压力测试、模型运用、IT（信息技术）系统以及模型风险治理等，以确保资本计量的审慎性，并防止银行运用风险计量模型实施资本套利。(www.xing528.com)

参考资料

国内系统重要性银行

系统重要性银行起源于2008年全球金融危机后，为防范金融机构“大而不能倒”，金融稳定委员会推出“系统重要性金融机构”政策框架，巴塞尔银行监管委员会出台全球系统重要性银行和国内系统重要性银行监管指引。目前，全球共有30家银行进入全球系统重要性银行行列，巴塞尔银行监管委员会大部分成员已确立本国的国内系统重要性银行名单。

2018年11月，中国人民银行、银保监会、证监会联合出台《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》，搭建起制度性框架。2019年11月，中国人民银行会同银保监会出台《系统重要性银行评估办法（征求意见稿）》。未来我国系统重要性保险机构、系统重要性证券机构等配套政策也将陆续出台，宏观审慎监管机制更趋完善。目前我国国内系统重要性银行评估办法如下。

监管分工：由国务院金融稳定发展委员会（以下简称金融委）总负责，中国人民银行主牵头，银保监会参与。制度建设方面，金融委办公室组织，中国人民银行负责，银保监会参与，制定国内系统重要性银行政策细则，经金融委同意后实施。国内系统重要性银行评估方面，银保监会收集数据、计算得分，与中国人民银行共同提出国内系统重要性银行初始名单，金融委确定最终名单。国内系统重要性银行监管方面，中国人民银行实施宏观审慎监管，牵头制定附加监管规定，推动制订恢复处置计划，开展压力测试，提出额外监管措施，银保监会、财政部实施日常监管。

参评范围：杠杆率分母排名前30的银行及上一年度国内系统重要性银行，将被纳入参评范围。预计政策性银行、六大国有银行、全国性股份制银行及部分规模较大的城商行、农商行可能参评。网商、微众等新兴互联网银行当前规模仍较小，从《系统重要性银行评估办法（征求意见稿）》看，未被纳入参评范围。

评估指标：与全球系统重要性银行评估指标相比，主要差异在于，一是更加强调规模、关联度和可替代性，总权重75％，比全球系统重要性银行高15％；二是体现中国特色，增加“境内营业机构数量”，关注理财业务、代理代销业务、非银行附属机构资产余额指标；三是降低境外业务关注度，权重由全球系统重要性银行的20％下降到5％，更符合国内系统重要性银行的监管定位。

计分方法：与全球系统重要性银行基本一致，参评银行数据在总样本量中占比越高，则系统重要性越高、得分越高。A银行某项指标得分=10000×（A银行该指标值/参评银行该指标之和），A银行总分=∑（A银行各项指标得分×对应权重）。

阈值和分组：达到300分即进入初始名单。