2008年全球金融危机与巴塞尔协议Ⅲ的出台：关键观察与分析

如前文所述，《巴塞尔协议Ⅱ》体现了金融自由化过程中，金融监管者希望通过市场约束和金融机构自身的风险管理来进行有效监管的理念。然而，对市场机制的过度依赖在2008年爆发的全球金融危机中受到了强烈的质疑和批评，并拉开了国际金融监管改革的序幕。

（一）对2008年全球金融危机的反思

2008年，以美国次贷危机为导火索，在全球范围内爆发了金融危机，紧密关联的各大金融市场迅速将风险传播到全球金融体系的各个角落，并使金融危机在恶性循环中不断扩大。全球金融体系一度被推向崩溃的边缘，实体经济也受到重创。然而，危机的形成并不是偶然的，国际组织、各国金融监管部门均对危机暴露的问题进行了深刻反思。

从监管部门的角度看，一是过度依赖市场的监管理念存在缺陷。危机前，由于相信市场具有自我修复特性、金融机构具有自我约束能力，所以监管者放松了对市场和金融机构的监管，从而造成了监管缺失和风险积累。金融危机的爆发宣告了市场原教旨主义的破产，引发对市场与监管定位的反思。例如，美联储前主席格林斯潘长期以来主张市场的自我监督优于政府监管，然而，2008年全球金融危机后他的态度也有所转变，承认监管不力是出现金融危机的一个重要原因。二是对系统性金融风险缺乏宏观审慎监管。2008年全球金融危机前，金融监管的对象主要是单家金融机构，即以微观审慎监管为主，忽视了应对系统性金融风险的宏观审慎监管。2008年全球金融危机后，美联储前主席伯南克提出应建立一个由相关金融监管部门组成的联合监督委员会，负责监测威胁整个金融体系稳定的风险，发现监管真空并协调金融监管部门对潜在系统性风险采取应对措施，而且所有金融监管部门都应当将系统性金融风险作为其监管职责的一部分。

从金融机构的角度看，一是存在严重的“大而不能倒”的道德风险。“大而不能倒”是指一家金融机构具有系统重要性，如任其倒闭将引发系统性危机，因此在其濒临倒闭时政府只能进行救助。在2008年全球金融危机中，欧美多家金融巨头都因经营管理不善而又不能倒闭得到了政府的大力救助，给政府在短期内造成了巨大的财政负担。危机后，国际社会达成共识，应当加强对系统重要性金融机构的监管，建立有效的处置机制，降低其道德风险及倒闭造成的负面冲击。二是金融机构风险抵御能力不足。此次危机暴露出金融机构及公司治理不善、资本数量和质量不足、风险管理水平与所承担的风险不匹配等问题。数据表明，危机之前欧洲大型银行实施《巴塞尔协议Ⅱ》所计算的资本充足率明显高于《巴塞尔协议Ⅰ》，有些银行资本充足率高达18％，但实际持有的资本却远远不足以弥补危机期间的损失。此外，许多大型金融机构缺乏有效的公司治理制度和稳健的薪酬机制，出现过度冒险、投机甚至欺诈等机会主义行为，造成系统性风险过度积累。

（二）资本监管框架改革

2008年全球金融危机爆发后，巴塞尔银行监管委员会对资本监管框架进行了深刻反思，并进行了系列重大改革，包括推动巴塞尔银行监管委员会改革，提高对银行资本监管的要求，解决“大而不能倒”的风险等，对后危机时代全球金融发展和监管实践产生了深远影响。

一是对巴塞尔银行监管委员会进行改组，提高各项标准的接受程度。2008年全球金融危机爆发后，巴塞尔银行监管委员会决定吸收中国、巴西、印度等新兴国家为该组织新成员。目前，该委员会的成员包括世界上27个主要国家和地区，分别是阿根廷、澳大利亚、比利时、巴西、加拿大、中国、中国香港、法国、德国、印度、印度尼西亚、意大利、日本、韩国、卢森堡、墨西哥、荷兰、俄罗斯、沙特阿拉伯、新加坡、南非、西班牙、瑞典、瑞士、英国、美国和土耳其。

二是对资本监管框架进行全面修订。2010年12月，巴塞尔银行监管委员会发布了《巴塞尔协议Ⅲ》等一系列文件，提出了一揽子国际银行监管框架改革方案。《巴塞尔协议Ⅲ》大幅提高了分子资本的质量与数量要求，引入了杠杆率作为新的资本监管指标，增强了监管资本的损失吸收能力，还从宏观审慎视角增加了逆周期资本和系统重要性附加资本要求以防范系统性风险。2017年12月，经过多轮讨论和征求意见，巴塞尔银行监管委员会又发布《巴塞尔协议Ⅲ：后危机改革的最终方案》，重点对分母风险加权资本计量框架进行全面修订，将于2023年1月1日正式开始实施。

三是解决“大而不能倒”的道德风险。2011年11月，巴塞尔银行监管委员会发布《全球系统重要性银行：评估方法和额外损失吸收能力要求》，提出了定量与定性相结合的全球系统重要性银行评估方法，并明确了全球系统重要性银行附加资本要求，即根据全球系统重要性评估结果，将全球系统重要性银行划分为五组，对每个组别的银行分别提出1％～3.5％的附加资本要求。此外，金融稳定委员会于2014年底发布的《处置中的全球系统重要性银行损失吸收能力充足性（征求意见稿）》进一步提出，全球系统重要性银行还需达到16％～20％（包含8％的最低资本监管要求）的总损失吸收能力，并要求系统重要性银行建立有效的恢复和处置计划。目前，我国工行、农行、中行、建行四家国有大型银行相继入选全球系统重要性银行。

参考资料

总损失吸收能力

TLAC，即总损失吸收能力，是指全球系统重要性银行在进入处置程序时，能够通过减记或转股方式吸收银行损失的各类资本或债务工具的总和。TLAC工具可分为两类：一类是符合《巴塞尔协议Ⅲ》监管资本要求的工具（最低要求为8％），包括核心一级资本工具、其他一级资本工具和二级资本工具；另一类是《巴塞尔协议Ⅲ》监管资本以外的合格债务工具。金融稳定委员会于2015年11月通过的《总损失吸收能力原则及条款》，对这一类债务资本工具做了明确规定，如无担保、剩余期限不能低于1年、投资者到期前不可赎回等；也明确了不能作为TLAC的债务工具，包括受保存款、活期存款或短期存款（原始期限小于1年）、因衍生品产生的负债等（简称“除外负债”）。TLAC债务工具创新情况会因国别不同而有所区别，目前主要有三种模式。

一是合约次级模式。即发行包含损失吸收条款的三级债券，其发行条款明确约定TLAC债务工具的偿付次序在“除外负债”之后。如西班牙采取在债券合约中列明次级条款的办法，发行清偿顺序介于高级债券与二级资本债券中间的“高级次级债”；法国已立法建立一类偿付次序在现有高级债券之后，但优先于二级资本的“非优先高级债”。从当前欧洲市场已发行的情况看，该类型债券发行方需要支付一定的溢价，成本比传统高级债券高20～30BP。

二是法律次级模式。即通过修改有关破产清算法律，强制规定高级无抵押债券偿付次序排在TLAC规定的“除外负债”之后。例如，德国及意大利通过修订法律，规定商业银行现有无抵押债务在破产清算偿付时法定排在“除外负债”之后，使高级债券成为合格TLAC债务资本工具。由于高级债券市场规模较大且已非常成熟，商业银行TLAC达标压力明显降低。

三是结构次级模式。美国、英国、瑞士及日本的系统重要性银行大多拥有控股母公司的结构，这类控股母公司的资产负债表中通常没有存款等“除外负债”，根据法律规定，其高级债务将较下属银行的普通负债优先吸收损失，因此通过控股母公司发行债务工具无须通过合约或法律规定，天然地具有后偿性。如日本三井住友金融集团、三菱日联金融集团、瑞穗金融集团均为各自的运营子银行发行了TLAC债券；瑞银集团为此专门设立了控股母公司，并已通过新设的控股公司发行了高级债券。

总的来说，以上三种模式的核心用意均在于确保在清算时，TLAC债券吸收损失的顺序位于存款等“除外负债”之前，从而有资格被认定为TLAC。这三种模式各有利弊。合约次级模式较易实现，但融资成本较高；法律次级模式取决于所在国家或地区的法律和监管环境，存在较大的不确定性；结构次级模式适用于集团层面已设立非运营控股母公司的场景。

（三）《巴塞尔协议Ⅲ》的主要内容(www.xing528.com)

基于2008年全球金融危机的教训，巴塞尔银行监管委员会对国际银行资本监管规则进行了重大修改和完善。主要内容包括以下几点。

第一，严格资本定义，提高资本损失吸收能力。2010年发布的《巴塞尔协议Ⅲ》显著提高了资本要求：一是恢复普通股（含留存收益）在监管资本中的主导地位；二是对普通股、其他级资本工具和二级资本工具建立严格的标准，以提高各类资本工具的损失吸收能力，并取消了《巴塞尔协议Ⅱ》中引入的三级资本的概念；三是引入严格、统一的普通股资本扣减项目，确保普通股资本质量。上述要素旨在确保资本无论是在持续经营阶段还是在破产清算阶段，都需要具备足够的损失吸收能力。

第二，提升风险加权资产计量框架的可信度。2017年发布的《巴塞尔协议Ⅲ：后危机改革的最终方案》对风险加权资产的计量框架进行了全面完整的修订，包括完善和强化信用风险标准法的核心地位，降低对内部模型方法的依赖，平衡风险计量的敏感性、简单性和可比性。例如，最新修订版本划定了内部模型法的资本要求，即不低于标准法资本要求的72.5％，以减少银行通过使用内部模型降低资本计提的行为；减少信用风险高级内评法的适用资产类型，不允许大型企业和金融机构风险敞口实施高级内评法，并将操作风险计量方法简化为统一的标准法；对无评级资产和房地产相关资产进行更详细的划分，提升风险计量的敏感性。

参考资料

《巴塞尔协议Ⅲ：后危机改革的最终方案》改革要点

受2020年新冠肺炎疫情的影响，原定于2022年初实施的《巴塞尔协议Ⅲ：后危机改革的最终方案》推迟一年，即于2023年1月再开始实施。主要改革内容包括信用风险标准法、信用风险内部评级法、信用估值调整、操作风险资本计量方法、资本底线和杠杆率等方面。对信用风险标准法的改革是此次改革的重中之重，主要内容包括以下三点。

一是细化信用风险暴露分类。合理划分风险暴露类别并清晰定义各类风险暴露是修订标准法的前提。新标准法总体上沿用了原标准法下的风险暴露分类框架：增加了“房地产风险暴露”大类，并进一步细分为住房抵押贷款、商业用房抵押贷款、土地购置开发建设贷款；在公司风险暴露下，将项目融资、物品融资、商品融资列为单独子类，并将不符合零售定义的小企业贷款作为一个子类；在零售风险暴露下，进一步区分交易型和循环授信类零售贷款。

二是合理确定各类风险暴露的风险驱动因子。原标准法主要依据债务人的外部评级确定风险权重。新标准法仍然允许依据外部评级确定主权、银行和公司风险暴露权重，并且各国监管部门还可以采用标准信用风险评估法确定银行暴露的风险权重。对投资级和小型公司风险暴露可以给予优惠的风险权重；对各类房地产风险暴露，依据抵押率确定风险权重；对项目融资，区分建设阶段和运营阶段，分别给予不同的风险权重。

三是重新校准风险权重。对所选择的风险驱动因子进行排序，并划分为不同的档次，赋予不同的风险权重。与原标准法相比，增加了风险权重档次，适当提高了风险敏感性。例如对银行风险暴露，细分为20％、30％、50％、100％、150％的风险权重；对公司风险暴露，增加了65％和85％两档风险权重。

第三，提高资本充足率监管标准。《巴塞尔协议Ⅲ》规定核心一级充足率最低要求为4.5％，一级资本充足率最低要求为6％，总资本充足率最低要求为8％。为缓解银行体系的顺周期效应，打破银行体系与实体经济之间的正反馈循环，还提出了两个超额资本要求。一是建立储备资本要求，全部由普通股构成，最低要求为2.5％。二是建立与信贷过快增长挂钩的逆周期资本要求，在经济过热时期，可以对银行业实施最高2.5％的逆周期资本要求，以使其在信贷高速扩张时期积累充足的资本资源，用于在经济下行时期吸收损失；在经济低迷时期，可以降低甚至取消逆周期资本要求，保持信贷跨周期供给平稳。新标准实施后，如不考虑逆周期资本，商业银行的核心一级资本、一级资本和总资本充足率应分别达到7％、8.5％和10.5％（见表6-1）。

表6-1　《巴塞尔协议Ⅲ》资本充足率监管标准的变化

（四）《巴塞尔协议Ⅲ》代表的监管改革方向

中国金融出版社于2016年出版的《商业银行资本监管：理论、制度和技术》指出，对比《巴塞尔协议Ⅱ》，《巴塞尔协议Ⅲ》和后《巴塞尔协议Ⅲ》时期的资本监管改革在实践基础、政策导向与对银行体系的影响等方面存在重大的差异，其革命性超越了继承性，代表了监管理念的根本性转变，也为后危机时代的银行内部资本管理指明了方向。

一是从《巴塞尔协议Ⅰ》到《巴塞尔协议Ⅱ》是监管制度顺应业界风险管理技术进步的结果，而《巴塞尔协议Ⅲ》是金融危机驱动的监管改革。20世纪90年代以来，在欧美大型银行的大力推动下，《巴塞尔协议Ⅱ》全面允许商业银行使用内部风险计量模型计量风险加权资产，其结果是监管资本计量规则向银行内部经济资本靠拢。国际金融危机期间，许多以风险管理著称的国际化大银行暴露出巨额的损失，这些银行所使用的先进风险管理工具未能前瞻性地预测危机的来临，过度复杂的风险转移技术和延长的交易链条导致市场过度波动，放大了危机的负面影响。《巴塞尔协议Ⅲ》资本监管改革，不仅扭转了风险加权资产计量框架过度依赖银行内部模型的趋势，而且使资本定义更加严格，并大幅度提高了资本充足率监管要求，其结果是银行内部使用的经济资本向监管资本回归。

二是《巴塞尔协议Ⅱ》主要强调对微观风险的分析，而《巴塞尔协议Ⅲ》更加关注对整体风险的把握。《巴塞尔协议Ⅱ》使用银行内部风险模型来计量不同资产的风险权重，可以更加敏感地捕捉单个资产微观结构导致的风险。《巴塞尔协议Ⅲ》的资本监管改革，从系统性风险视角赋予银行监管框架更加丰富的宏观意义，将监管部门关注的风险点从银行资产负债表的左方（资产方），扩展到单家银行资产负债表和损益表的所有要素（如加强对流动性风险的管理）、单家银行倒闭对银行体系的潜在负外部性（如加强对系统重要性银行的监管），以及银行体系信贷供给总量波动对实体经济运行的影响（如提出逆周期资本要求）。《巴塞尔协议Ⅲ》作为一个有机整体，集中体现了微观审慎监管与宏观审慎监管相结合的监管新理念。

表6-2　从《巴塞尔协议Ⅰ》到《巴塞尔协议Ⅲ》演变的逻辑实质

三是《巴塞尔协议Ⅲ》大幅度提高了银行监管资本计量的可信度，着力增强银行体系的稳定性。为达到《巴塞尔协议Ⅱ》规定的内部模型要求，许多大型银行投入了相当的人力、财力和技术资源，付出了巨额的合规成本，其动力就在于采用模型方法会相应地降低风险权重，更加经济地使用资本，提高资本充足率，进而能够有资本支持更多的资产，提高资本回报率。巴塞尔银行监管委员会的分析表明，在采用内部评级法的银行中，至少25％的风险权重差异源于银行模型方法的不同。而《巴塞尔协议Ⅲ：后危机改革的最终方案》对风险加权资产计量规则的改革显著降低了对银行内部模型的依赖性，并设定了以内部模型方法计算的资本充足率的底线，以限制银行采取内部模型方法来提升资本充足率。