福利国家和英国病：真正的成果

第二次世界大战尚未结束，丘吉尔就下台了。1945年7月战火犹酣之时，议会就举行大选，工党在大选中获胜，得到393个席位，保守党只得到213个。工党组成政府，这是它第三次组阁，也是第一次组织一个掌握着议会多数的政府，因此可以放开手来大干。

丘吉尔对大选失败毫无思想准备，他领导英国取得胜利，他的政府虽说是联合政府，工党和自由党都派人参加，但保守党是政府的主干，保守党发挥了最大的作用，这是谁都知道的事实。然而，战争尚未结束，保守党却在大选中失败了！当时，美、英、苏三国正在柏林附近的波茨坦举行首脑会议，丘吉尔因参加竞选而中途回国；等大选结束三国会议复会时，回到会议桌旁的却是工党新首相了！

贝弗里奇

保守党的失败决非偶然，丘吉尔是位有远见的政治家，但他没有看出国内民情的变化。随着战争接近尾声，胜利的曙光就在眼前，人们把注意力转向了未来，憧憬着战后应该出现的“新英国”。“人民的战争”应该为人民创造出美好的前景，这是当时英国人的共同愿望。早在1941年6月，政府就曾组织一个委员会来考虑战后的社会发展问题，委员会主席是威廉·贝弗里奇爵士，他曾担任过劳工交易所主席和伦敦经济学院院长。1942年12月，委员会发表一份报告，这就是著名的《贝弗里奇报告》，这份报告为战后建立“新英国”勾画了蓝图，是建设“福利国家”的指路标。报告的主要内容是建立一个包罗万象的社会保障体系，让所有英国人——不分阶级、不分贫富——都有权享受社会福利制度的保护，“从摇篮到坟墓”，永不受贫穷疾病之苦！这样一个前景显然为千百万普通的英国人打开了通往光明之路，从今往后，英国将消灭贫穷，而贫穷曾使多少古往今来的英国人深受苦难！《贝弗里奇报告》引起的震动是可想而知的，人们的心被深深地打动了。一年中，几十万份《报告》被售出，许多人排长队购买这本小册子。到年底，95%的英国人知道这个报告，包括正在前线打仗的普通英国士兵。人们怀着无比期待把战争进行到底，他们相信，战争之后，新时代的曙光一定会到来。丘吉尔对这种情绪显然是低估了，他对《贝弗里奇报告》一直掉以轻心，并没有把它放到保守党的议事日程上来。工党却对建设“新英国”做出比较积极的反应，早在1943年2月，工党后座议员就发动议会辩论，要求政府接受《贝弗里奇报告》。1945年大选前工党又发表竞选宣言，其中说工党将在英国“建立一个社会主义的大不列颠共同体”。工党的积极态度与保守党的冷漠形成鲜明对照，工党在大选中的胜利便是理所当然的事。

1945年英国工党的竞选海报

战争之前，建立福利国家的思想就已经形成了。福利国家的本质是国家对社会问题进行干预，用国家的力量来调节财富的分配。这其实是对自由资本主义的一种否定，在理论上，则是对自由主义的一种修正。还在第一次世界大战时期，自由放任学说就已经受到冲击，为了领导战争，当时政府曾不得不承担起组织经济活动的责任，比如下达生产指标，分发原材料，调拨劳动力，控制物价，等等。这些措施保证了战争胜利，同时也第一次向英国人说明：在经济领域中国家的作用不可忽视。战争结束后战时的措施被取消了，但它对思想界的冲击却是深刻的。30年代初，世界性经济危机再次引起人们的深思：经济的完全自由是否就真的是金科玉律？国家在解决社会经济问题中可以发挥什么作用？在一连串的思考之中，一部革命性的经济学著作问世了，它就是约翰·凯恩斯的《就业、利息和货币通论》。这部书否定了从亚当·斯密就开始的自由主义理论传统，提出要用国家干预的方法刺激消费，促进生产，达到充分就业，从而消灭贫困。《通论》问世表明在经济学理论上国家干预的学说已经成熟了，这就为后来向福利国家过渡准备了理论基础。

第二次世界大战中，人们对国家干预的重要性有了进一步认识，与第一次世界大战相比，这次大战的整体性、全民性更加明显，国家所发挥的作用也更加重要。第二次世界大战中几乎一切活动都需要国家出面加以组织，比如应付敌机轰炸需要组织疏散，食品和生活必需品需要定量分配，劳动力和原材料需要进行调度，全国的人力包括妇女在内都需要其指定工作或参加某种防卫活动。令人吃惊的是，由于国家干预，战时不仅物价稳定，而且工资还不断上升；尽管物资匮乏，人民的平均营养水平却反而提高了，根本就没有出现饥饿现象。这就启示了人们：在战时可以做的事，战后为什么不可以继续做？国家干预就这样在英国人的头脑里扎下根来，为战后的变革创造了条件。

在这种背景下，《贝弗里奇报告》的出现就不是意外之事了，人们对“新英国”的期待也就在情理之中。工党作为“社会主义”的党，首先对这种期待做出反应，因此立刻得到选民的支持。1945年工党执政后，就开始履行它的诺言，具体而言包括两方面内容，一是“福利国家”，二是国有化。

“福利国家”由两项法律奠定基础，其一是《国民保险法》，其二是《国民医疗服务法》。《国民保险法》规定一切有收入的人定期交纳保险金，而一旦失业，就可以领取失业津贴，从而免除饥饿之苦。《国民医疗服务法》对全民实行免费医疗，一旦生病，即可就医，从而避免了疾病的威胁。这两项法律的优越性是显而易见的，自此之后，一切英国人都不必担心忍饥挨饿，也不必顾虑缺医少药了。国家出面为全体国民提供了保障，让一切人可以享受最低的生活标准，英国人从此不必为生存问题操心了，国家保证了他的生存。自此后，他所关心的就是如何生活得更好。

凯恩斯

英国走到“福利国家”这一步经历了漫长的路。16世纪，在伊丽莎白一世时期，英国建立“济贫制度”。济贫制以教区为单位实行救济，每个人都要交纳济贫税，结果是穷人交钱养活穷人，其实质是“劫穷济穷”。但济贫制度为社会提供了最低限度的社会保障，由不幸和灾难造成的困境不致导致最糟的后果。工业革命以后，自由放任思想甚嚣尘上，济贫制度受到动摇，劳动者暴露在严重的生存危机之下，随时面临着生老病死的威胁。由此造成的社会后果是十分明显的，工业革命时期，英国的阶级矛盾十分尖锐，社会孕育着深刻的危机。1911年，自由党制定《国民保险法》，目的就在于缓解这种危机。但这时采取的做法是互助式的，尽管国家出面组织了社会保障，具体操作者却是各种社会团体，包括工会、合作社、互助会等，而且社会保障的覆盖面很小，只包括若干行业中的工资劳动者。1946年的《国民保险法》才把覆盖面扩大到全体国民，并且由国家具体操作，承担社会保障的一切责任。正因为如此，这样一个国家被称为“福利国家”。

1946年立法是福利国家的奠基石，后来历届政府加以补充完善，制定了更多的法律，使福利制度涉及许多方面，而国民的生活标准也提高到很高的水平。应该说，第二次世界大战后，因为有“福利国家”，英国便成为基本消灭了贫穷而高度发达的国家了。经过几百年的努力，英国在社会平等方面取得了重大成就。

福利国家需要大量资金，资金来源于三个方面：国家、企业和个人。但归根结底，所有资金都来自英国国民，国家的钱是从税收得来的，为维持福利制度的运作，资金的需求会越来越大，税收也就会越来越高，从而影响企业的效率，也影响个人的收入。当支付福利制度的资金达到国民生产总值的一定比例时，就会形成一种阻力，影响国家的经济发展。从60年代起，这个问题逐渐显得突出，1959—1964年，公共开支已达到国内生产总值的三分之一，而其中除防务之外，福利开支是最大的一个项目。1965—1966年度这项开支（包括教育）达到65亿英镑，而20年后则接近920亿英镑了。显然，负担已经太重了。

工党的第二项承诺也从1946年开始，这一年英格兰银行实行国有化，由此开始了国有化进程。两年时间里，煤矿、民航、铁路、公路、运输、煤气、钢铁、电力等部门相继完成国有化，使工党的“社会主义”色彩看起来十分强烈。但国有化并不是公有化，它采取国家所有制的形式，对国民经济中某些特定的部门实行国家控制。从实行国有化的行业看，主要是公用性质的部门，其中某种形式的国家控制本来就是需要的。另一些部门则是长期亏损的行业，比如煤矿，既不赚钱，不经营又不可能，于是由国家接管，亏本经营，同时企图加以改造。国有化过程中对原有的企业主给予补偿，随之由国家成立管理机构（如国家煤炭局），作为国家所有权的体现者。在多数场合下，原有企业内部的管理人员并不改变，工人的地位也没有变化，在很大程度上，国有化是用一个国家的代表机构取代原来的私人老板，工人仍是受雇佣者，国家是他们的雇主，工人可组成工会与“国家”这个老板讲定工资。不过具体的谈判却是在工人与经营人员之间进行的，国家仍站在仲裁者的地位上调节冲突，充当中间人。1948年，国有化基本上告一段落，这时，80%的劳动力仍然在私营企业中工作，国有化的雷声显然大于雨点。

但国有化仍然是巨大的观念变化，在英国这样一个自由资本主义的发源地，国有化意味着双重否定。它意味着“社会主义”是一种可以接受的实践，而资本主义也是可以不“自由”的。实际上，保守党对国有化并没有当真反对，1947年保守党研究部提出一份文件叫《工业宪章》，其中对英格兰银行、煤矿等行业的国有化表示认可。在国有化过程中保守党只对工党法案作部分修正，并不反对国有化的根本做法。这表明在思想深处，保守党和工党已形成某些共鸣之处，而凯恩斯的经济理论就是其间的纽带。

在福利制度方面，保守党也接受了工党的理念，即建立一个全方位的社会保障制度，这既是社会公正的需要，也是国家安全的需要。这种共同的思想基础便形成战后的“共识政治”，保守党后来执政时，全面接受了工党制定的社会立法，也基本上认同了工党已经实行的国有化措施，由此而产生英国政坛上的“共识政治”，这一次“共识政治”，是以保守党向工党靠拢为基础的，事实上若保守党不认同工党的做法，它就会永远被选民抛弃。

工党创建了福利国家，但它内部的分歧已逐渐明朗。工党左派以安奈林·比万为首，要求进一步实行国有化；艾德礼、贝文等主要领袖则不打算这样做，左、右派之间的隔阂越来越深。1950年大选工党只得到5票多数，政局非常不稳。1951年工党在朝鲜战争问题上分裂，工党政府垮台。在随之举行的大选中保守党取胜，丘吉尔再次出任首相。这以后一直到1964年都是保守党掌权，但执行的政策却与工党无根本不同。英国的情况是很有意思的：工党创建了福利国家，维持它的却是保守党。(www.xing528.com)

两党的经济政策都是一致的，即推行“混合经济”。在这种经济制度下，国有企业和私有企业同时存在，“计划经济”和自由竞争也同时起作用。国家不仅通过立法来干预经济，而且下达指标，对经济发展实行“指导”。国家并不直接参与生产与经营活动，却可以用“计划”来引导经济发展的方向；同时又用税收的手段调节财富的分配，用福利制度来保障最低的生活标准。这样一套社会经济政策在战后大约20年时间里效果很好。这段时间里，经济稳定，失业率很低，人民的生活水平明显提高，英国似乎已走进了一个“富裕社会”，战争的代价确实没有白付，人民为自己创造了前所未有的繁荣。两党的“共识”体现为一个新的符号：“巴特茨克尔主义”。这个词来源于理查德·巴特勒和休·盖茨克尔的姓，他们分别担任过保守党政府和工党政府的财政大臣，由于两党执行同样的经济政策，两个人的姓就被合成一个有意思的新词了。

保守党一直执政，先由丘吉尔任首相，后由安东尼·艾登接任。艾登在1956年苏伊士运河事件中栽了下来，哈罗德·麦克米伦接替。麦克米伦在1963年因病做了个小手术，他决定提前卸任，并提名霍姆伯爵继任。但这时，人们一般认为首相应该是下院议员，贵族不应该做首相。于是霍姆伯爵放弃爵位，通过一次选举进入下院，这才当上了首相。但霍姆在党内威信不高，许多人不服他，这使工党在1964年大选中获胜，由哈罗德·威尔逊组阁。保守党在1970年卷土重来，由爱德华·希思出任首相。1974年威尔逊再次组阁，1976年则由本党的詹姆斯·卡拉汉接替首相职。至此时为止，各届政府无论何党派都执行大同小异的内外政策，“巴特茨克尔主义”也始终在英国生效，凯恩斯的经济学说是两党治国方案的共同基础，“共识政治”指导着两党的行动。

在“共识政治”期间，英国宪政发生了一些有趣的变化，使权力的重心更倾向下院。首先，上院的作用进一步削弱，根据1949年的《议会法》，上院对下院所通过的法案，只能行使一年的延置权，一年之后，法案将自动成为法律，送英王批准。这样，上院在立法方面的权力就几乎被剥夺殆尽。1958年议会又通过《终身贵族法》，旨在改变上院的世袭性质。这项法案规定国王可以册封“终身贵族”，终身贵族不可世袭，终生而终。这以后，英国就很少再册封世袭贵族了，企图以这样的方法逐步减少世袭贵族的人数，改变上院的组成。但《终身贵族法》并不取消世袭制度，因此改变不了上院的性质。第二次世界大战后各种政治力量曾多次提出彻底改造上院的问题，但最后都不了了之，无可付诸行动。世纪之末新的工党政府再次把这个问题提出来，虽已提出初步方案，但因此问题涉及政治制度的基本框架，因此非常复杂，实施起来当会碰到不少困难。

但另一方面，1963年制定了一项《贵族法》，规定世袭贵族可以放弃世袭头衔，成为平民。这主要为生来就是贵族的人卷入政治主流铺平道路，因为作为贵族，他们无法参加大选，不可以成为下议员，因此也就不可能作为党的领袖进入主流政治中去。

在上院影响继续衰落的同时，下院的重要性则持续增长。第二次世界大战前英国已实行全民普选，1948年制定的《选举权法》实行了彻底的一人一票制，把过去残存的一人多票现象完全消除了。1969年将选民的年龄限制从21岁降为18岁。现在，凡年满18岁的英国公民，不分男女，都有权参加下院选举（少数情况例外，比如贵族）。正因为下院是普选的产物，所以它自称代表民意，体现着国家的主权。下院在当代英国政治中具有举足轻重的意义，争夺下院多数是各政党的目标。

但第二次世界大战之后，权力却在向政府方面倾斜。从理论上说，政府应该服从议会，执行议会的立法；但在现实政治中政府却通过政党控制议会多数，让议会制定符合政府愿望的法律。在这个过程中起关键作用的是政党，20世纪英国政党已成为群众性党，也就是说，它们不再像在19世纪那样只是议会内部贵族政治家的不同派别，与社会大众没有直接联系；20世纪政党都有地方党组织，有大批的普通党员，虽说党的领导并不能要求党员随时服从党，但党却可以通过党的地方组织动员群众参加选举，选出本党议员，再通过党的议会党团对本党议员实行纪律约束，要求他们在一切重大问题的投票表决中与本党保持一致，从而达到控制议会的目的。执政党对党的控制就意味着对议会多数的控制，政府控制议会也就通过政党这样一个中介工具而完成。20世纪的英国政治是典型的政党政治，政党是政治运作的基石。

政府通过政党而取得权力，首相则在政府中地位日显。第二次世界大战期间，丘吉尔的地位已相当显赫；第二次世界大战后，首相的作用越来越超出政府中其他成员。80年代，玛格丽特·撒切尔在英国政坛崛起，她就是一位以强悍著称的首相。

撒切尔夫人当选为首相

撒切尔上台标志着“共识政治”的结束，它有着深刻的历史背景。60年代下半叶英国经济出现奇怪现象，即一方面发展停滞，另一方面物价飞涨，出现著名的“滞胀现象”，通称“英国病”。按照传统的经济理论，经济萧条时物价会下降，购买力疲软，经济发展的动力不足，市场缩小，而失业人口则随之增加。针对这种情况，凯恩斯提出用国家干预的方法刺激需求，人为扩大市场，用市场需求带动生产，达到经济繁荣，并解决失业问题。福利政策就是在这种理论指导下制定的，它是一种扩大消费的手段，希望在消费增长的情况下经济也自然增长。但“滞胀现象”出现后凯恩斯理论就受到动摇，人们发现经济萧条与通货膨胀同时存在，需求与发展的关系似乎断开了，人们一方面没有钱，劳动力大量失业，另一方面物价却居高不下，好像人们有数不尽的钱似的。这种现象是如何形成的？一种新理论认为是公共开支太大而造成了恶果。它指出：凯恩斯理论从扩大消费的角度来刺激经济，为此必然扩大公共开支（其中最重要的项目之一就是福利开支），因此就必然加重税收，而沉重的税务则一定会影响企业的收益，妨碍投资，造成生产率下滑，失业率则上升，因此，一方面市场疲软，另一方面则物价高抬。这种理论主张从扩大生产的角度来刺激经济，为此就应该减少货币总量，削减公共开支，大幅度降低税收，尤其要降低针对富人的高额所得税，鼓励投资，刺激生产。这种学说被称为“货币主义”。

70年代，滞胀现象达到高潮，年经济增长率在2%以下，有时还出现负增长；零售物价指数不断上涨，1974—1978年其指数从201上涨到365（以1963年数字为100），同时，到1978年，失业人数达到160万。工会连续发动大规模罢工，70年代出现第一次世界大战以来最活跃的罢工浪潮，每年因罢工而损失的工作日少则1 000多万个，多则2 000万个，1979年达到1926年以来的最高数字，即2 947万个。罢工工人要求大幅度提高工资，而工资一旦提高，物价就会更高，生产能力却并未因此而有所改进，相反，在生产水平不发展的前提下提高工资，只会加剧通货膨胀，使滞胀现象更为突出。面对严重的经济危机，各届政府无论是工党还是保守党都用尽浑身解数力图解救，但只要他们试图抑制消费、缓解通货膨胀时，经济发展就立刻受阻；而一旦他们企图刺激生产，解决停滞问题时，又立刻造成更严重的通货膨胀。历届政府都头痛医头，脚痛医脚，结果滞胀现象愈演愈烈，“英国病”已病入膏肓。1978年，工党卡拉汉政府宣布对工资问题采取强硬立场，规定年增长率不得超过5%；但第二年，在强大的罢工压力下政府不得不同意把工资提高9%，在全体国人面前大丢其脸。在这种情况下，保守党对政府提出不信任案，并以一票多数击败政府。这是20世纪唯一一次当权的政府丢失议会多数的场合，此时英国正陷在最深刻的社会经济危机中。

玛格丽特·撒切尔在这时上台，她上台便抛弃了“共识政治”。撒切尔信奉货币主义理论，上台后就进行大刀阔斧的改革。她主要采取四项措施，一是私有化，二是控制货币，三是削减福利开支，四是打击工会力量。在私有化方面，撒切尔政府把40%的国有企业出售给私人，总资产达200亿英镑，包括英国航空公司、英国电信公司、英国钢铁公司等。在货币政策方面，撒切尔政府实行严格控制，将通货膨胀率降到5%以下。在社会福利方面，撒切尔政府大量削减各种补贴，包括住房、医疗、失业、教育等，这些削减对社会下层造成比较大的影响，但它不敢根本否定福利制度，因为福利制度关系到大多数人口的根本利益。在打击工会力量方面，撒切尔政府制定一系列相关法律对罢工进行限制，使罢工的决定很难做出，罢工需经过工会会员的投票及一系列法律程序的批准才可进行。1984年，撒切尔政府还与煤矿工会摊牌，煤矿工会发动了362天的长期罢工，其间甚至发生一些暴力活动，但罢工最终还是被政府击败了，这以后，整个工会的力量都大大受到削弱。

撒切尔的一系列政策确实取得效果。起先，撒切尔的“猛药”似乎把英国抛进了危机的最低谷，300万人失业，国民生产总值下降3%，经济一片不景气。但从1983年起情况好转，到1988年英国已走出危机，经济增长率超过了欧美国家的平均水平，通货开始稳定，失业率也持续下降，达到了正常水平，“英国病”似乎已治好了。在此后举行的两次大选中保守党都获胜，撒切尔也成为20世纪在职时间最长的首相，并且是1827年以来唯一在连续三次大选中获胜的首相。

撒切尔虽说政绩斐然，但她的政策基本上是“扶富抑贫”，在她的政策下，富人富了，贫穷的阶层却受到损失；政府在文化教育方面削减开支，从长远的角度看也对国家不利。撒切尔个人作风太强硬，引起党内很多人的不满。1990年11月，党内冲突终于爆发，导致撒切尔下台，由性格较为平和的约翰·梅杰继任。梅杰基本上是个“撒切尔主义”者，但他不是个强有力的领导人物，现在回过头去看，他实际上是从撒切尔时代向新的“共识政治”过渡的人物，他只是“撒切尔主义”的看守人而已。

新的“共识政治”是由工党向保守党靠拢形成的，这与第一次“共识政治”恰好相反。工党在连续四次大选中失败，再不改弦更张，就可能丧失其政治生命。工党内部左右两派一直在激烈争斗，1981年右派退出工党，另组社会民主党。曾有一段时期社会民主党声誉日隆，大有取工党而代之之势，但这种情况终于没有出现。现在，社会民主党和自由党结成联盟，是政坛最重要的第三党。

布莱尔欢庆工党在大选中的胜利

右派退出后，左派控制工党领导权，在1983年大选中坚持国有化和扩大公共开支的纲领，结果大败。此后，工党开始了调整党的目标的漫长过程，到1994年才最终完成。这一年，工党选择41岁的“现代派”主力之一托尼·布莱尔出任领袖，领导工党完成党的“现代化”。工党现代化最主要的目标是修改党章第四条，即生产资料“公有制”条款。1959年，盖茨克尔任领袖时就已提出这一问题，但后来一直没有成功。直到工党在连续四次大选中失败，并认识到失败的原因显然是生产资料“公有制”条款问题时，党内意见才逐渐一致。1995年工党在布莱尔领导下修改了党章，正式放弃“社会主义”目标。布莱尔后来多次把“社会主义”表述为“社会—主义”，将它解释为人与人之间的协作关系。他认为工党应追求“第三条道路”，在“第三条道路”上，既非“自由放任”，又非“国家干涉主义”主宰一切。在一个“社会—主义”的社会中，人人都能“参与”，人人都可以当股东。工党的政策转向实际上体现着战后英国的社会结构变化，英国正逐渐变成一个上、下两头阶层渐小、中间阶层庞大的社会，传统的工业无产阶级正在变形，体力劳动与非体力劳动的界限正在模糊，中等阶级的比例和作用正在扩大，工党若不争取中等阶级的支持，它将永无在大选中获胜的希望。事实上，党的领导阶层早就中等阶级化了，这在威尔逊做领袖时就已经明显。第二次“共识政治”有其社会和思想基础，工党转向也是必然的。1997年大选中，工党以几乎三分之二的多数大获全胜，在野18年后重新掌握政权。