君主立宪制的完善与发展

“光荣革命”确立了议会的主权，奠定了君主立宪制的基础，但“光荣革命”并没有解决行政权与立法权的关系问题，威廉三世登位之初，双方的关系极不明确。

威廉取得王位后主要依靠辉格党；托利党有很强的正统主义倾向，对王位旁落深感遗憾。但辉格党同时也主张加强对王权的限制，时时以“自由”为旗帜抗衡王权。辉格党还希望威廉成为它本党的领袖，要随时站在辉格党的立场上说话行事。这使威廉又常常与辉格党发生龃龉，因此光荣革命以后一段时间里，政局常常发生变化。政局变化还与欧洲的战争有关，威廉登位后不久就把英国拉进了欧洲大陆的争霸战争，成为反法同盟的主要力量。在战争中辉格党的态度比托利党积极，因此威廉就不得不更加倚赖辉格党，让辉格党人担任主要的政府大臣。1702年威廉去世后情况却发生了变化，这时，玛丽的妹妹、詹姆士二世的小女儿安妮继承王位，她讨厌辉格党，对托利党寄予更大的好感，她出于个人的好恶把大批辉格党人解除职务，代之以托利党人担任要职。这使得反法战争难以顺利进行。安妮的主要谋臣如马尔博罗公爵和戈多尔芬等都力谏她召回辉格党人共行战事，但安妮女王一听到这种建议便哭哭啼啼，坚决不肯召回辉格党人。

此时国王有独立的行政权，是实实在在的行政首脑，他有权遴选政府大臣，并亲自主掌国务大事。大臣们只对国王负责，而且以个人的身份接受国王领导，大臣之间不存在横向联系，也不需要协商一致。在复辟时期，已经在枢密院形成一个新的核心集团，被称为“内阁”。内阁人数较少，不像枢密院那样人多口杂。但内阁也只是国王的高级咨询机构，并不是真正的权力机关。威廉三世登位后延揽两党人士入阁作谋，但两党政见不同，争吵不休，内阁便成了吵架的场所。1693年以后有人建议从议会的多数党派中遴选阁员，组织行政班底，提供咨询意见。这以后政府工作果然比以前顺利了，意见也容易统一，这就是走向责任内阁制度的第一步。但威廉当时并不知道一旦议会多数党派发生变化，内阁成员也必须随之变化，他把内阁看成是国王的仆从，如同当时欧洲一切君主看待自己的臣仆一样。在这种情况下，一旦议会多数发生变化，国王的政府立刻就会和议会发生冲突。但当时议会对政府并没有控制权，尽管议会有充分的权力可以制定法律，国王却可以不加理会，国王可以行使国王的特权。大臣不对议会负责，而只以个人的身份对国王负责，议会对此毫无办法。因此，一旦政府与议会意见相左，国事就立即陷于混乱，不知道应该谁服从谁。行政与立法其实处在一种双头状态下，双方各行其是，缺乏配合的机制。

到安妮女王时情况发生变化了。首先，议会把内阁置于自己控制下，规定任何人（假如他不是贵族因此不具备上议员资格）出任国王的大臣，都必须经过一次竞选进入下院，成为下议员。这样，议会与政府的有机联系，就建立起来了，政府成员必须同时是议会议员。同时，安妮在马尔博罗和戈多尔芬的劝解下逐步认识到政府大臣必须与议会多数党相一致，议会换了，政府也要换，否则政府将受到议会的强烈抵制，行政事务便无法运作。因此，虽然从个人感情上说她极其厌恶辉格党，但她还是在1708年听从劝告，组织了一个辉格党政府，开创了内阁与议会多数党一致的先例。此外，安妮女王性格软弱，优柔寡断，这使大臣们难以与她打交道，往往是一件事情已经说好了，一旦出现另一种意见，她立刻就会改变初衷，接受新的建议。如此反复再三，事情就很难决断。为改革这种状况，大臣们逐步形成一个习惯，即遇事先在他们自己内部进行磋商，取得一致意见后再报告安妮，让她无可选择。这样就形成一个先例，即内阁意见必须统一，由此就逐步发展成内阁的集体责任制，作为整体，内阁对议会负责。1708年，安妮在英国历史上最后一次行使国王对议会的否决权，这时，否决权已经没有必要存在了，因为当内阁向议会负责的原则确立后，政府要么服从议会，要么下台。用国王的否决权否定议会的决定，只会使政府与议会严重对抗。

安妮女王尚未登位时失去其子，这造成王位继承方面的问题，因为她的姐姐与姐夫玛丽与威廉也没有留下子嗣，这样一来，在安妮死后，王位就要复归詹姆士二世及其世系，即他的儿子或儿子的后代。如果出现这种情况，“光荣革命”就要功亏一篑，因为“光荣革命”在很大程度上是为了阻止詹姆士二世的儿子继承王位。为了防止发生这种情况，议会在1701年通过《王位继承法》，规定在安妮去世后王位将转入詹姆士一世的外孙女，即詹姆士二世的姑表姐妹索菲娅手中，索菲娅的父亲是德意志新教同盟的领袖、帕拉丁的选帝侯，而她自己则嫁给汉诺威的选帝侯，另一位德意志新教君主。用这种方法，英国人能确保王位掌握在新教徒手中，使“光荣革命”的成果不致流失。因此，《王位继承法》是英国历史上一项重要的立法，它再次体现了君主立宪制的本质，即主权不在国王，而在议会手中。

《王位继承法》触发了苏格兰问题。自从17世纪初斯图亚特王朝入主英格兰以来，苏格兰和英格兰都接受斯图亚特家族的统治，两国共戴一君。但两个国家仍各自独立，有自己的政府、议会和法律。1703年，苏格兰议会通过一项法律，使苏格兰的王位继承与英格兰不同，这意味着安妮一旦去世，两国就将完全分开，切断彼此间的特殊纽带。英格兰极为不满，便对苏格兰实行贸易禁运。后来，两国开始谈判联合问题，1707年签订了《联合法》，其中规定苏格兰与英格兰实行合并，新国家称作“大不列颠联合王国”，英格兰的圣乔治旗与苏格兰的圣安德鲁旗合为一体，形成一面新的国旗即“杰克联合旗”（中国人称“米字旗”）。苏格兰取消自己的议会，派16名贵族和45名平民参加联合王国的统一议会。苏格兰从联合中取得许多经济上的好处：它可以完全自由地与英格兰进行贸易，也可以充分享受英格兰在海外扩张中取得的成果。它还可以保留自己在政治、司法与宗教方面的特色，比如说，苏格兰的法律一直与英格兰不同，苏格兰的国教也不是圣公教，而是长老教，等等。苏格兰合并是建立在自愿与平等的基础上的，这以后，虽然苏格兰一直处于从属地位，但它的独特性却保留下来，尤其表现在社会、文化方面。不久后，苏格兰就开始分享英国经济发展的成果，并且与英格兰同步进入人类历史上第一个工业化进程。

1714年安妮女王去世，英国宪政进入新的发展时期，但和以前一样，这个过程得益于许多偶然的因素。按照《王位继承法》，索菲娅的儿子、汉诺威的选帝侯乔治一世来到英国，一个德意志的小王公登上了联合王国的王位。乔治一世此时54岁，他在英国统治了13年。但乔治一世不会说英语，又不熟悉英国的政风民情。在汉诺威，他当惯了小朝廷的专制君主，到英国后则对君主立宪制度一窍不通。作为外国人，他即使想改变政治制度也无从下手，于是他很明智，乐得做一个安乐天子，便放手让英国大臣代他去料理国事，自己什么也不管。1727年他的儿子乔治二世继承王位，这也是一个在汉诺威过惯了小朝廷生活的德意志君主，和他的父亲一样对英国事务不感兴趣。连续两个外国国王给英国的君主立宪制带来了发展的良机，内阁制由此得以成形。大臣们有事不再找国王，而是自己先商定对策，然后再提交国王认可。两个乔治由此乐得摆脱了许多琐事，但内阁在议会多数的支持下执掌政务的做法却牢固地确立起来，今后有人再想改变就很困难了。从国王方面说，他也发现必须接受议会多数派的统治地位，否则“国王陛下的政府”便会麻烦不断。为此，他必须任命议会多数派领袖出任政府首脑，而不管从感情上说他是喜欢这个人还是不喜欢这个人。如此，议会责任制政府就出现了，这样一种政府形式一直延续到现在。(www.xing528.com)

托利党不喜欢汉诺威继承，其中一部分人甚至在安妮女王去世时策划让斯图亚特王朝复辟。这使托利党失去民心，在1715年的议会选举中让辉格党轻易取得胜利，而汉诺威王朝当然也就只能依靠辉格党的支持了。1715年10月，詹姆士二世的儿子、世称“老僭位者”的詹姆士·爱德华在苏格兰发动一次叛乱，企图恢复斯图亚特王朝的统治。这次叛乱规模很小，得不到人们支持，“老僭位者”才华平庸，又不肯在宗教问题上公开保障国教的一统地位，结果有许多托利党人也不肯支持他，因此叛乱很快就失败了。但叛乱给托利党造成重大打击，在许多人眼中，托利党成了“詹姆士党”，托利党掌权就意味着斯图亚特王朝复辟。辉格党充分利用了这种恐慌情绪，把托利党全部赶出了宫廷，中央政府成了辉格党的一统天下。从这时候起，辉格党连续掌权近半个世纪，托利党则退居乡间，形成“宫廷”与“乡村”的对立。18世纪上半叶，英国政局就呈现这种特色。

但托利党大多数并不主张斯图亚特王朝复辟，他们虽然希望维护王位继承的正统性，但也反对复辟天主教，反对恢复君主专制。两相比较，他们情愿坚持后者，因此并不卷入反对汉诺威王朝的政治活动。1715年事件后，他们对光荣革命后的事态发展进行反思，认识到对光荣革命的成果必须无条件地接受。博林布鲁克子爵在这方面进行了理论的阐释，他指出光荣革命是托利党和辉格党合作的成果，托利党也应把它看成是自己的光荣历史。在新的形势下，托利党应努力克服怀旧情绪，在土地财富的基础上与辉格党共同维护新制度。18世纪上半叶，托利党在这种思想指导下甘居“在野”，它让辉格党控制“宫廷”，自己则在地方政治中发挥更大的作用。因此，“辉格党的优势”只表现在中央政府的层面；在地方政治中，存在的是一种“土地的优势”即贵族的优势。1745年，“老僭位者”的儿子“小僭位者”查理·爱德华发动第二次叛乱，他率领一支军队从苏格兰深入到英格兰腹地直打到德比附近。但“小僭位者”只能在苏格兰高地找到支持者，叛乱虽持续了将近一年，但叛军孤军作战，既得不到给养，又得不到同情，最终还是被政府军打败。到这时候，光荣革命所缔造的政治体制已经很坚固了，任何人都难以将它动摇。

光荣革命缔造的是一个君主立宪政体，在这个政体下，君主的实权逐渐削弱，权力逐渐让给议会。政府由议会产生，向议会多数派负责。如果说在光荣革命之初，行政与立法的关系尚不明确，国王与议会有可能各行其是；那么到18世纪中叶，国王的权力已经消退了，立法权已高出行政权，将行政权置于自己的控制下。任何政府要想存在，就必须取得议会多数的支持。政府与议会的关系现在变得很敏感，为取得议会多数支持，政府不惜采用贿赂、收买等手段，从而造成18世纪腐败的政治局面。收买选票与收买议员是公开进行的，辉格党就靠这种手段维持了近50年的统治。

一般认为，英国历史上第一位“首相”是罗伯特·沃尔波尔。沃尔波尔出身于诺福克郡一个绅士之家，1701年进入议会，随辉格党从政。辉格党由于长期执政，内部滋生派别，沃尔波尔与他的姻兄弟唐森德子爵站在一起，反对以斯坦厄普伯爵为首的主流派，并且在1717至1720年之间游离于政府之外。1711年，英国曾成立一个“南海公司”，专门对南美洲进行垄断商业贸易。公司企图投机取巧，在1720年与政府谈成一笔交易，由公司从私人手中回收政府债券，而以公司股票兑现。但在兑现过程中用平价或低于面值的价格计算政府的债券，却以高于面值的市场价格计算公司的股票，如此一进一出公司就赚了许多钱，结果，用总面值325万英镑的公司股票，吃进了950万英镑的政府债券，公司股票因此也就随之升值。许多人从中看出了投机的好时机，于是倾其财力吃进，使股票从每股128英镑猛升至1 000英镑以上。但这样一座空中楼塔是难以维持的，1721年4月股市终于崩溃，南海公司股票成为一堆“泡泡”，许多人终生的积蓄一夜之间成了废纸，一时间，持股者群情激愤，迁怒于政府；尤其当有消息说政府的要员曾经接受过公司的贿赂被传播开来时，人们的震怒更是势不可当，辉格党统治摇摇欲坠。就在这时，沃尔波尔出面拯救了辉格党，使该党摆脱了危机。

沃尔波尔多年游离于政府之外，因此不受“南海泡泡”丑闻的牵连。他也是当时著名的“神算盘”，对财政问题十分精通。“南海泡泡”发生后，政府崩溃，内阁成员有的死，有的辞职。沃尔波尔成为残存辉格党人中的元老人物，于是就当仁不让，接过了政府首脑之职。

沃尔波尔在经济方面非常成功，他很快平息了南海风波，恢复了政府的信誉。此后，他着手改革财政，用行政手段调节经济政策。他取消在英国制造的工业产品的出口税，同时大幅度降低甚至完全取消英国工业所需要的原材料商品的进口税。由此，它鼓励了工业的发展，因此尽管他是个重商主义者，但他的重商主义却以工业生产为基础，在他担任首相的21年中，英国经济高度繁荣，工业、远洋运输、对外贸易都发展到一个新的高度。显然，光荣革命的成果已经在经济领域里体现出来，合适的政治制度为经济发展创造了条件。在这个方面，沃尔波尔是很有功绩的。