政府预算审查批准

（一）预算审批机构及程序（王雍君.公共预算管理［M］.北京：经济科学出版社，2002.）

预算的审查批准与政府预算编制的属性一样，各国政府预算的审查批准通常有一套较为严格周密的审查批准内容、手续及程序。世界各国批准政府预算的权力都属于立法机构。在市场经济国家中，批准政府预算的机构是议会。不论议会制国家实行一院制还是两院制，预算的具体审核工作都是由议院中各种常设委员会与其下属的小组委员会来实施的，最后将审议意见交议院大会审议表决。我国实行人民代表大会制的政治制度，《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）规定，各级人民代表大会有“审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”的职权。

不同国家中的立法机关对于预算资源分配的方式有不同的偏好，并且受制于《宪法》中的许多条款。在整体上，这些不同偏好和有关要求会导致预算辩论过程中增加开支的倾向。因此，许多国家已经采纳程序性规则来限制预算辩论。这些规则包括：①对预算进行表决的顺序。②立法机关修改预算的权力。通常来说，行政部门准备的预算草案按惯例会得到立法机关的批准；对预算的不批准等于投下不信任票，会导致整个政府的辞职。

为确保财政支出总额得到控制，许多国家的预算草案要进行两阶段表决：先是就预算总量投票表决，而拨款和部门间资源配置则放在第二阶段来投票表决。这一程序旨在控制支出总量的限额和全面的财政约束，但其真正影响并不十分清楚。然而无论如何，将支出总量与收入总量一并予以审查有一个显著的优点：立法借此明确地辩论宏观经济政策。

立法机关修改预算的法定权力在各国并不相同，大体有三种模式。

1.权力无约束

在此模式下，立法机关有能力在每个方向上变更支出和收入预算，而无须得到行政部门的同意。总统制体制的国家，例如美国和菲律宾，采用的就是这种模式，总统可以否决国会的决议。这意味着政府预算管理会受到立法机关直接的影响。

2.权力受约束

在此模式下，立法机关修改预算的权力通常与“最多可增加多少支出或减少多少收入”联系起来。权力受约束的程序因国家而异。在英国、法国等国家，议会并不能提议增加支出，因而权力受约束的程度非常高。相比之下，德国允许这类修改，但需得到行政部门的同意。权力受约束模式表明立法机关对预算管理的影响有限。

3.平衡预算的权力

在此模式下，只有在必须采取相应措施维持预算平衡的前提下，立法机关才能增减支出或收入。这种调节性的制度安排，把立法机关对预算管理的影响集中于资源配置目标上。

在立法机关的辩论会上，为防止开支不断增加，限制立法机关修改预算的权力是非常有必要的。为此，预算法应该规定：增加开支的立法行动，只有在这些开支本身已经在预算中或在其附属法案被授权的情况下才有效。然而，这些限制不应损害立法机关对预算的审查。在某些国家，立法机关在预算中的作用需要加强而不是限制。通过建立强有力的专门委员会，立法机关得以发展其专业技能去审查预算草案，并在制定预算的决策过程中发挥更大的作用。一般而言，不同的委员会处理预算管理涉及不同层面的问题。例如，财政／预算委员会审查收入和支出；公共账目委员会确保合法性和审计监督；部门或跨部门委员会负责部门政策以及审查部门预算。在这些委员会之间应进行有效的协调。在那些立法机关有很大权力修改预算的国家中，对预算的修改应由各委员会（而不是单个成员）准备及提出。

为对预算实施详细审查，法定预算程序中需要为相关委员会预留充足的时间来完成这项工作。在印度，这一时间需要75天；在美国，这一时间需要8个月甚至更长。

立法机关及其委员会应有独立的专家队伍用以对预算进行系统审查。例如在美国，国会从各拨款委员会的高素质人才中，也从庞大而设施精良的国会预算办公室提供的服务中深受其益，并且在审计、确保政府规划得到遵从并取得绩效的工作中，得到会计总署的帮助。

委员会也应能得到必要的管理信息。在德国，预算委员会要求支出部门按要求提供部门简报和支出报告。在印度，公共账目委员会经常收到来自审计和会计部门的账目报告。在立法机关各委员会与行政系统之间，就预算政策及其实施而加强对信息流动的管理，也有助于加强立法机关审查预算的能力。

发达国家大多实行代议制政治体制，国家权力及权力机关在彼此分立的基础上相互制衡。体现在预算方面，就是通过预算方面的立法，形成预算权力在各权力机关之间的分配。其中，立法机关拥有预算的监控权，行政机关拥有预算的执行权，司法机关则对公共财政活动进行审计和监察。编制预算实施或执行预算的工作由行政机关承担，审核预算和批准预算的工作则交由立法机关管理。由国家权力分配导致的这种管理方式，基本上延续到今天。

发达国家的预算决策过程从本质上讲受其议会政体的影响。在预算审批中，许多由少数党或联合党派组成的国家，立法部门会与行政部门寻求各种各样的妥协。相比之下，类似美国这样明确地实行权力分散的政治体制的国家，重视行政部门与立法机关间的协商过程，但国会可以对预算草案进行重大修改，而英国议会对政府提交的预算草案无条件通过，因为英国的预算草案操纵在多数党手中。

概括地讲，立法机关左右政府部门提交的预算草案的能力在各国存在很大差异，因为预算的编制和审批受政治制度和官僚体制的影响。根据政治学的观点，预算本身就是一种政治产物。预算的形成经常是政治妥协与竞争的结果，而各国政治体制存在相当大的差异。众所周知，美国为总统制的国家，英、德、日为内阁制国家。比较而言，美国国会拥有最大的预算权力，不仅在审议行政部门所提预算草案时，可以自由增加或减少支出计划与经费额度，甚至可以完全置行政部门的预算提案于不顾，而自行起草预算案。美国国会具有如此强势的预算权力，难免经常导致立法部门与行政部门之间的预算争议与冲突。

内阁制的英国、德国和日本情形大不相同，其预算编制的基本责任落在行政部门，国会的角色在于批准政府的预算草案，而国会在审议行政部门提交的预算草案时，如果有否决或大修改内阁提出的预算提案的情形，则被视为对政府投下不信任票，影响重大。因此，国会通常会极力避免过度修改政府的预算提案。以此而言，在内阁制国家中，国会的预算审议权所具有的形式意义大于实质意义。(www.xing528.com)

（二）我国的预算审查批准程序

《预算法》明确规定了审查批准中央预算草案和地方预算草案的一般程序，具体包括以下四方面。

1.预算草案的初步审查

在每年全国人民代表大会会议举行的一个月前，国务院财政部门应当将中央预算草案的主要内容提交全国人民代表大会财政经济委员会进行初步审查。

省、自治区、直辖市、设区的市、自治州政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的一个月前，将本级预算草案的主要内容提交本级人民代表大会有关的专门委员会或者根据本级人民代表大会委员会主任会议的决定提交本级人民代表大会常务委员会有关的工作委员会进行初步审查。

县、自治县、不设区的市、直辖市政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的一个月前，将本级预算草案的主要内容提交本级人民代表大会常务委员会进行初步审查。

2.预算草案的审查批准

财政部将中央预算草案和地方总预算草案分别汇编成中央预算草案和地方预算草案后，附预算草案的文字说明书，上报国务院审查核准后提交全国人民代表大会审查批准。

在全国人民代表大会举行会议期间，国务院向大会作关于中央和地方预算草案的报告。

地方各级政府在本级人民代表大会举行会议时，向大会作关于本级总预算草案的报告。

中央预算由全国人民代表大会审查和批准。地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准。

3.预算的汇总备案

乡、民族乡、镇政府应当及时将经本级人民代表大会批准的本级预算报上级政府备案。县级以上地方各级政府应当及时将经本级人民代表大会批准的本级预算及下一级政府报送备案的预算汇总，报上一级政府备案。

县级以上地方各级政府将下一级政府依照前述规定报送备案的预算汇总后，报本级人民代表大会常务委员会备案。国务院将省、自治区、直辖市政府依照前述规定报送备案的预算汇总后，向全国人民代表大会常务委员会备案。

国务院和县级以上地方各级政府对下一级政府依照上述规定报送备案的预算，认为有同法律、行政法规相抵触或者有其他不适当之处，需要撤销批准预算决议的，应当提请本级人民代表大会常务委员会审议决定。

4.预算的批复

各级政府预算在本级人民代表大会批准后，本级政府财政部门要及时向本级各部门批复预算，各部门要及时向所属单位批复预算。

地方各级政府预算草案在本级人民代表大会批准后，为当年本级政府预算。县级以上地方各级政府财政部门应当自本级人民代表大会批准本级政府预算之日起30日内，批复本级各部门预算；地方各部门应当自本级财政部门批复本部门预算之日起15日内，批复所属各单位预算。