政府间转移支付的制度环境约束及影响

一个国家如何组织政府间的财政关系，是地理状况、政治均衡、政策目标以及其他一些特征共同作用的结果，因而各国之间差异较大。发达国家往往具有更为规范和正式的政府间财政体制，而发展中国家面临的问题和所需采取的措施却经常与发达国家不同。因此，尽管政府间财政关系的一些主要特征在各国间是类似的（例如普遍存在的纵向不均衡和横向不均衡问题），但最为有效且可行的方案则在各国间存在差异，这取决于各国所处的境况和由此而确定的目标。

（一）财政分权

作为财政体制的构成要素，政府间转移支付的设计、作用和效应必须放在所处的特定制度环境下理解。在分权框架下，如果将地方政府视为中央政府的代理人，代表其执行某些职能，或者相反，地方政府不仅执行而且有权决定某些事项，换言之，具有相当的地方自主权，那么转移支付所发挥的作用是完全不同的。

例如，在印度尼西亚由中央政府主导的分权模式中，地方政府在很大程度上作为代理人发挥作用，委托人（中央政府）可以单方面改变与代理人（地方政府）之间既定的制度安排，以克服信息不对称以及与代理人之间目标不一致等代理问题。尽管财政自主程度——由地方收入筹集的地方支出份额——在各省份之间差异较大（从8%到70%），但平均而言，地方政府自身能够取得的资源不到四分之一，其主要收入来源是实际上由中央政府征收的地方财产税。

中央政府拨付给省和地方的资金主要用于提高地方自主权和改善地方基础设施，旨在缓解由于地区间溢出而导致的无效率和均等化提供最低水平的公共服务。与这些目标相符，印度尼西亚大部分转移支付的分配以公式为基础，但要求资金的使用符合中央政府总体原则并用于特定领域。例如，用于改良省、区道路的特定拨款。该计划的设计目标是在全国提供最低标准的道路服务，促进国内统一市场的发展。资金拨付公式与道路水平的欠缺程度和机动车注册指标（大体反映道路支出需求）成正比。地方对拨付资金的使用限于对既有道路的修缮和升级：新道路必须通过其他来源筹资且须经中央政府批准。

相反，在加拿大等一些国家中，中央政府与地方政府不是一种委托人与代理人之间的关系，而是一种委托人之间（并不一定是平等）的协商关系，政府间财政关系设计中的核心问题通常不是资源配置，而是对政治稳定所产生的影响。在该框架下，中央与各州财政或管理权力的协调程度、国内市场的统一程度等事宜实际上是由各级政府在适当的政治（或宪法）领域内共同决定的，中央政府不能依据其政策偏好单方面予以更改。在这种情况下，合理的政府间转移支付通常既具有均等化的特征又是无条件的。该模型最贴切地描述了加拿大和澳大利亚这两个地区均等化体系颇为完善的国家中央与省或州级政府之间的关系。

可见，在转移支付问题上，考察结果的差异在一定程度上取决于出发点的不同。然而，无论是更有效地实施中央政策还是提高地方自主权，设计合理的政府间财政转移支付对于确保在公共部门决策中建立明确的责任界限都是至关重要的。地方政府的有效性一方面取决于居民对政府提供的服务与其课税之间进行比较的能力，另一方面则取决于居民影响和改变政府决策的能力。当然，民主是履行责任的一项重要机制。缺乏充分信息的民主和缺乏民主的信息都是难以为继的。即使在民主机制尚不完善的国家，充分的信息对于保证公共服务水平的提高也十分重要。实践表明，信息越公开，公众掌握的信息越多，分权的结果越理想。因此，转移支付应尽可能简单、全面且具有可预见性。

（二）中央政府政策

地方政府运行的体制环境可以概括为以下三种情况：被过度监控的地方公共部门、监控不足的地方公共部门和管理扭曲的地方公共部门。第一种情况在发展中国家中非常普遍——大多数地方政府的具体事项都由中央政府控制，留给地方自主行动的空间十分狭小甚至没有；中央政府通常直接为地方公共服务提供资金或专项拨款，并对地方财政予以限制。在这种情况下，中央政府的微观控制往往导致地方政府的羸弱和能力不足。相反，一些国家不适当的分权策略导致了对地方公共部门的监控不足。

例如，欧洲的一些转轨国家赋予地方政府的责任以及财政收入的份额较大，由其负责执行重要的公共服务职能，但却未能相应建立充分的制度体系以保证财政资金的合理使用。最后一种情况是地方政府经常从中央政府得到扭曲或错误的信号和指令。例如，在一些国家中，能够得到的转移支付数额取决于地方赤字的规模，这显然是一种不正确的激励。还有一些国家的地方基础设施投资可以在不支付任何成本的情况下得到中央资金，但其运行或维护却得不到资金支持。这导致了对新投资的扭曲性偏好，因为这种资金支付导致了地方政府不去维护既有设施（必须使用自有资金），而强化了对新设施的需求（中央政府将予以支付）。

如何使地方政府在中央政府政策的影响下仍可采用一定的主动策略以使地方居民的生产和生活得以改善是转移支付设计中的一个重要问题。为实现这样的目标，中央政府在对地方政府进行管理的过程中，有必要采用多样性的政策与地方政府实际情况的多样性相匹配。实践表明，成功的分权必须认识到地方政府体系的多样性和差异性，并允许其针对特定的分权策略采用具有多样性和差异性的政策，包括对特殊的地方性问题采用地方提出的解决办法。

因此，对于中央政府而言，明智的方案也许是根据各地区的能力和利益与地方政府签订具体的合同（涵盖一定年限而不是以年度为基础，并采用开放性的、双方相互达成协议的方式）。在很多国家都存在多样性并且从政治方面考虑有必要使法律保持名义上的统一性的情况下，只有这种类似签订合同的方法才能使中央政策保持必要的非统一性，从而以最低的成本取得最理想的结果。值得注意的是，这种“契约”体制与纯粹的斟酌使用的政策体制之间是有区别的——尽管这种情况下转移支付的设计看起来相对复杂、多样且具有一定的主观随意性，但从本质上说，该体系的复杂性和多样性仍与后者存在很大差异，并更具透明度和可预见性。

（三）地方政府的负责程度

要想使分权化财政体制运行良好，掌管地方基础设施和公共服务的部门还必须对为之付费的人和从中受益的人负责——当存在转移支付时，这两个群体并不完全一致。执行和承担这些职责不仅要求明确而合理的激励机制，还要为地方选民提供充分的信息，并且使他们能够对公共服务提供体系产生某些实际影响或控制。由于提高负责程度是改善公共部门绩效的关键，而信息又是提高负责程度的关键，因此系统收集、分析和报告可以用于证明对目标的遵从并对未来决策有具有帮助的信息在分权体制中是一个重要因素。完备的信息对于通过政治程序的公众参与以及对负责监督和为地方政府行为筹集部分资金的中央机构对地方政府进行监督都非常重要——除非地方公众清楚地方政府都做了什么，做得怎样，耗费了多少成本以及由谁为之付费，否则为选举有效政府而建立的地方选举机构就无法产生。

同样，除非中央机构能够胜任对地方绩效的监督和评价，否则很难保证分权后在全国范围内具有重要意义的职能被地方政府充分履行。因此，分权体制的一个重要特征由此而变成了中央评价能力的提高。中央在对地方努力给予财政支持的同时，也必须在地方绩效不够理想时通过减少支持予以惩罚——这种政策要求制定胜任的标准以及对绩效进行衡量的标准。在分权计划中建立这种评估能力的机制包括：在转移支付计划中加入落日条款，也就是规定几年后对地方机构的转移支付可以延续，前提是这些转移支付能够通过某种对其绩效进行的独立评估。另一种方法是将中央政府支持为基础设施筹资而进入资本市场的必要性既作为否定具有明显缺陷计划的甄别器，又作为建立地方能力水平和努力程度的评估体系。再有就是收集有关地方政府绩效的可靠信息并发布给公众。

本章小结

●广义的财政体制包括预算管理体制、税收管理体制、财务管理体制和国家金库管理体制等；狭义的财政体制仅指预算管理体制，因为预算管理体制是财政体制的中心环节。因此，人们通常所说的财政体制，指的就是政府预算管理体制，简称预算体制。

●财政体制的实质是正确处理国家在财政资金分配上的集权与分权问题。

●根据财政的集权与分权、财力的集中与分散程度的不同，财政体制大体上可分为集权型与分权型两种类型，分权型又可进一步细分为行政性分权型和经济性分权型。

●与政府管理体制相适应，目前我国的财政管理机构分为中央、省（自治区、直辖市）、设区的市（自治州）、县（自治县、不设区的市、市辖区）、乡（民族乡、镇）五级。

●根据国际经验，政府间财政收支划分呈现的基本特征，是收入结构与支出结构的非对称性安排。即收入结构划分以中央政府为主，支出结构划分则以地方政府为主。

●根据现行中央政府与地方政府事权的划分，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的社会事业发展支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、社会事业发展所需支出。

●我们将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划分为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划分为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划分为地方税，充实地方税税种，增加地方税收入。(www.xing528.com)

●分设中央与地方两套税务机构，中央税务机构征收中央税和中央与地方共享税，地方税务机构征收地方税。

重要概念

财政体制　政府间转移支付　一般补助　专项补助　配套补助　税收返还　财力性转移支付　专项转移支付

复习思考题

（1）政府间事权及支出责任划分一般遵循哪些原则？

（2）政府间财政收入划分的原则有哪些？

（3）财政包干体制有哪些弊端？

（4）我国1994年分税制财政体制改革有哪些主要内容？

（5）请简述分税制财政体制对我国经济增长的作用。

（6）政府间转移支付的种类有哪些？

（7）政府间转移支付的形式主要有哪些？

讨论分析题

美国的财政体制

美国是当今世界实行联邦制国家结构形式的典型之一。在联邦制的政治架构下，美国的政府体系是一个由联邦政府、州政府及州以下的诸多层次和数量的地方政府组成的三级政府体系。美国联邦政府与州政府、地方政府之间均没有行政隶属关系，实行自主治理，各级政府都有明确的事权和财权，实行以分别立法财源共享、自上而下的政府间转移支付制度为特征的分税制。

在美国宪法的框架内各级政府相对独立地行使其职权，各级政府都有明确的事权和支出责任。权力和责任相互区别各有侧重，同时又相互补充和交叉。

（1）事权划分原则。美国各级政府的权力内容以法律所确定的条文为依据。法律规定并制约政府的权力边界、活动范围和行为方式，包括政府的财政体制运行。同时，州和地方政府的财政职责划分应遵循“受益原则”和“效率原则”。所谓受益原则就是根据各项财政职责的受益对象和受益覆盖范围，来确定承担该职责的政府级次：凡是以国家为整体使全国公民共同受益的职责，就是联邦政府的财政职责，如国防、外交等；凡是受益对象具有可分割性、受益范围仅限于州或地方政府的职责，则划为州或地方政府的财政职责，如州或地方基础设施等。所谓效率原则，主要是考虑由哪一级政府完成某项职责的投入产出比更高。

（2）地方政府财权的确定。美国各级政府事权划分清晰，使得各级政府财权的明晰化与财政的独立性具备了前提条件。

在美国，联邦、州和地方政府都编制执行自己的独立预算，有权依法掌握本级税种、税率的设置与变动，具有自己相对稳定的收入来源，同时采用共享税源、税率分享的形式来划分税收收入，即同源课税、财源分享。同时，三级政府各自行使归属于本级政府的税收立法权、司法权和执行权，这使美国形成了统一的联邦税收制度和有差别的州及地方税收制度并存的格局。

（3）美国自上而下对州和地方政府的转移支付。在各级政府都拥有独立的一级财政的同时，美国也存在政府间的转移支付。美国政府间转移支付的形式是联邦对州与地方以及州对地方的自上而下的补助，不存在由地方向州或联邦的上缴形式。资金自上而下的流动使联邦与州政府在追求宏观目标方面比较主动，可以通过补助的投向与数量的掌握来贯彻上级政府的政策意图。第二次世界大战之后几十年来，转移支付总额及相对数均呈增长态势，已成为联邦支出的重要组成部分和州与地方财政的财力支柱之一。

资料来源：陈鹏.美国与法国地方财政体制对比及对我国的启示［J］.沈阳大学学报，2010（2）.

请讨论分析：

美国的财政体制与我国的分税制财政体制有何不同？