封建国有土地制的琐议及其影响

一、不同内涵的国有土地

我曾想用公田、王田、官田等名称来解释封建社会的国有土地，但仍感含混不清。因此，拟在探索中暂用广义和狭义的国有土地来分别加以说明。

广义的国有土地是指国家主权所控制的土地——即领土，它是构成国家的主要因素之一。“诸侯之宝三：土地、政事、人民。”^[1]领土、主权、人民是构成国家的主要因素，缺一不可。任何一个国家在其领土范围内拥有绝对主权，土地和人民是行使主权的前提。主权随着国家的产生而存在，它对国内事务的处理拥有最高权力，不受任何干预和限制。它以一定的所有权为基础却又凌驾高出于所有权之上，是属于最高层次的权力。在封建社会，国家是整个地主阶级权力的总代表。它对土地的占有、经营和买卖的干预是行使其在国内的职能，并不反映它对土地的直接所有，即不体现任何生产关系的主权。所谓“普天之下，莫非王土”“六合之内，皇帝之土”“贵为天子，富有四海”等都是指领土范围而言。皇帝高踞于政治权力金字塔的顶峰，故以“王有”来统称全国领土。

《汉书·地理志》云：“西汉土地提封若干”。《食货志》“地方百里，提封九万顷”，颜师古注“提，举也，举四封之内也”。清乾隆帝谈到屯田的重要时亦称“国家生齿繁庶……而提封只有此数”。王念孙云：“提封者，都凡也”。可见，提封是指全国土地的总数。《汉书·地理志》又指出在提封土地的总数中，邑居道路、山川林泽不可垦地若干，可垦不（未）垦地若干，定垦田若干。足见，可垦地只占领土总面积的一部分，已垦地（包括公私所有）只占可垦地的一部分。所有可垦不可垦及已垦之地都在提封之内，都是国家主权控制的范围，是广义的国有土地。在国家主权控制下的土地，当其未被一些人垄断“把它作为排斥其他一切人的、只服从自己个人意志的领域”^[2]时，并未形成任何生产关系，不能定其所有权的归属。这种广义的国有土地的政治意义远大于经济意义。

一个国家在行使主权来干预私人财产，甚至剥夺，在奴隶社会、封建社会中并不罕见，希腊罗马均有，但在中国封建社会中则更突出。因为中国的专制主义中央集权的政治制度是形成于封建社会初期，分散的马铃薯式的小农经济是组成社会的主要细胞，它不能为政治的集中提供必要的经济条件。于是中央集权的统治必须凭借强大的政治力量来维持和巩固。为了加强统治和更有效地迫使农民缴纳赋税及服兵役、徭役，从秦统一到辛亥革命几千年来，封建统治者建立起一套凌驾于社会之上的庞大复杂的官僚统治机构，并随着时间的推移而日臻完善。“海内为郡县，法令由一统”，从中央到地方的乡里保甲组织都能“如身之使臂，臂之使指”，有效地进行运转。政府依靠政治、军事、法律等强制手段控制支配着全国的土地和人民。对农民有一定程度的超经济强制是政治力量的威慑而不是土地所有权的附属物，对土地关系的过多干预是上层建筑对经济基础的反作用，而不是土地所有权属于国家。以行政权力高度控制着整个社会是中国封建社会始终存在的传统特点。政府对土地所有权转移的干涉，强迫农民与土地结合，对农业生产直接监督和管理都是政治对经济的支配，而不是反映政府的土地所有权。不能以此来否定土地私有权的存在。

在广义的国有土地上，存在着一些可垦未垦，或垦而抛荒的旷土，因“土业无主”故称“公田”，因“其地有草”故称“草田”。这类旷土，封建社会前期较多，经过农民战争后建立的新王朝初期，旷土也有增加。明初规定“公侯大官以及民人，不问何处，惟犁到熟田，方许为主。但是荒田，俱系在官之数”^[3]，国家以主权者身份处理这些旷土，经过国家分配后的土地重新进入生产过程，才能确定其归谁所有。明洪武十三年（1380年）“令各处荒闲田地，许诸人开垦，永为己业，俱免杂泛差徭，三年后，并依民田起科”^[4]。清顺治六年（1649年）正式规定：“凡各处逃亡民人，不论原籍、别籍，必广加招徕……察本地方无主荒田，州县官给以印信执照，开垦耕种，永准为业”^[5]。政府明令将土地所有权给与开垦之人，正说明这些荒地尚未构成生产关系的无主之地。这种广义的国有土地，政府用政治力量将其分配与人民，在中国封建社会中是常有的事。把荒地分配与自耕农是当时对生产要素最优化的组合方式，不仅缓和土地关系和阶级矛盾，而且促进社会生产力的发展。反之，像元代清代那样，将一些旷土甚至私人土地给予蒙古贵族，使之成为不耕不稼的牧场；满洲贵族在政府分予的旗地上建立起落后于内地原有的租佃制的农奴制剥削方式，这都是以国家强大的政治力量作后盾形成的生产关系的逆转，使生产力停滞。正如恩格斯所说：“政治权力能给经济发展造成巨大的损害，并能引起大量人力和物力的浪费。”^[6]它显示出上层建筑对经济基础的反作用，更说明私人对土地的所有权总是以国家拥有对土地的主权为前提的，国家对私有土地的支配控制本身又是为封建土地制度所决定的。从这个意义上可以说，主权就是在全国范围内集中的土地所有权，国家是全国最大的地主。但也不能把国家对土地的最高主权当作所有权。

狭义的国有土地是指国家主权与土地所有权结合在一起，国家以土地所有者身份直接经营管理土地，或租给农民耕种而收取地租，形成租赋合一的情况。这种形式历代均有。例如军屯，从土地不准买卖，直接生产者对政府有强烈的人身依附关系，被剥削之残酷都反映国家是土地所有者。明清漕运屯田的经营方式不一，有由漕运兵丁直接耕种而产品归耕者所有；有由国家向耕种漕运屯田人征收租银再给予饷俸；有由国家将屯田租予农民耕种，征收地租，再以薪俸名义给予漕运兵丁。经营虽异而国有土地的性质不变。民屯情况较复杂，曹魏完全属于国有土地。明代民屯土地的所有权问题，尚有争论^[7]，清代民屯土地有的是国家所有，有的所有权归私人。

此外，隋唐的公廨田、清代的八旗租地以及分布在各地的官庄都是由各级政府管理，收支纳入国家财政系统。由两晋南北朝到元代的职分田、禄田都是按官职授田，更代相付，它的性质是属于狭义的国有土地。

租赋合一是国有土地的标志，但在中国封建社会中却存在着租赋合一的私有土地。例如汉代的少府是掌管皇帝私有财产的机构。《史记·平准书》：“山川园池市井租税之入，自天子以至于封君汤沐邑皆各为私奉养焉，不领于天下之经费”。意即山泽租税属于皇帝封君的私有经济。武帝时没收私人土地较多，其中一部分归入少府。这种国有其名而实质为皇帝私有的土地历代均有，只不过数量不等而已，明代皇庄和清代内务府庄田都属于这种性质。皇帝得到全部剩余产品却不向国家缴纳赋税。租赋虽合一而土地却是皇帝私有。

皇帝赐给皇族、勋贵的土地，一般也是私有，其中不少是租赋合一。隋唐以进士科出身的封建士大夫的私有土地享有减轻赋税和免役特权。清代八旗王公庄田也是私有土地。其中“永为世业”的“老圈地”和从皇庄分拨的庄田都是免除缴纳国家赋税的。在讨论封建土地所有制时必须把这种租赋合一的私有土地从狭义的国有土地中排除出去。

本文下面讨论的内容限于狭义的国有土地范围。

二、国有土地式微的原因

正如李埏先生所指出的那样，商品经济是和国有土地成反比例而消长的。但中国封建社会中国有土地的式微还有其他因素，略举如下。

（一）人口的增加

先秦时期，土旷人稀，地余于人。欲图国富兵强首先要人口众多，孔子对卫国人口多表示赞赏。梁惠王希望“邻国之民加少”而他的民众“加多”。孟子提出民贵君轻之说亦有重视人口、重视劳动力的意思。秦孝公时，秦国地多土旷，已开垦的土地仅占可耕地的小部分，因而大量招徕三晋之民授以土地，使其耕种。墨子也说：“土地者所有余也，王民者所不足也”^[8]。楚汉战争后“户口可得而数者，十才二三”。仅有五千户的曲逆（河北完县东南）已被刘邦赞为“壮哉县”。在争夺统治权的斗争中，谁能控制较多的人口就有较大可能获得胜利。从北魏到隋唐的均田及赋役制度，都是以“人丁为本”显示出农业劳动者的重要地位，而土地次之。两税法以资产高下分等征收赋税。这种变化多少反映了人口增加使地余于人的情况有所改变，历五代宋元明诸朝，人口日增。到了清代，土地与人口的矛盾日益突出。康熙曾说：“地亩见有定数，而户口渐增，偶遇岁歉，艰食可虞”^[9]，“民生所以未尽殷阜者，良由承平既久，户口日蕃，地不加增，产不加益，食用不给，理有然也”^[10]。乾隆时人口增加较快。他不无担忧地指出，“今户口日增，而各省田土不过如此，不能增益，正宜思所以流通，以养无籍贫民”^[11]。一些关心时事的人也不断地提出：“今户口日蕃而地不加增，民以日贫者，人与土瀛之势也”^[12]，“天下田土止有此数，而生齿日繁，斯民虽逢乐岁，生计常恐不足，非民不能谋生也”^[13]。人类自身的生产是要受到生活资料生产的制约的。在较低下的生产力水平和耕地面积难以扩大的条件下，人口迅速增加必然给社会带来压力，从而产生谋生的困难。以农业为主的中国，农民占人口的绝大多数，当地余于人或土地与人口还相适应，农业生产较顺利发展时，人民的生活也就得到一定保证。按照清代前期的农业生产力水平来估计，每人有土地四亩，可得粮四石，便可维持生计而免于饥寒。但在乾隆五十五年（1790年），全国人均耕地约有三亩，粮食三石。迨至道光二十年（1840年）全国人均土地只有二亩二分五厘，粮食二石余。人口增加，粮食供不应求，要进口部分粮食。土地价格不断上升，在鸦片战争前夕，人口迅增，人均土地日蹙，土地与人口的关系日趋紧张。除边疆地区外，大部分土地均系有主之物，供政府任意处置的旷土荒地不多，因而国有土地亦随之减少了。

（二）地主土地所有制的发展

地主土地所有制是经济运动的产物，它和封建社会的发展同步前进。西汉的董仲舒和师丹都提出限制兼并的主张但未实现。王莽的王田制仍以失败告终。东汉豪族地主力量强大，经过黄巾军的武力批判后，才使兼并有所削弱，土地关系有所缓和，给曹魏屯田提供了可能。加上曹魏的经济政策又有抑制豪强的一面，因而形成大量国有土地性质的军民屯田。其后，社会安定，经济恢复，地主经济重新发展，肆行侵占屯田。西晋统治者以废除屯田制为代价，来换取豪强大族对自己的支持。与曹魏同期的西蜀、东吴，也因地主经济强大而无法展开大规模的屯田，或者屯田土地的所有权不完全属于国家而逐步归于私人。席卷全国的隋末农民大起义对世家大族的扫荡，正是为唐代均田的实行提供了一定的条件。朱元璋一方面将无主旷土分予无地农民，以培植小土地所有者。如洪武三年（1370年）“诏苏、松、嘉、湖、杭五郡民无田业者往临濠耕种，以所种田为世业”^[14]。另一方面又迁徙某些豪强，没收其土地。然而，地主经济仍以不可遏止的趋势向前发展，属于国有性质的军屯田土恰好成为它的吞噬对象。洪武时已开始兼并，宣德以后更严重。其兼并方式有仗恃特权侵夺，也有屯军因贫困而典卖。在屯军无田可耕的同时，涌现出一批因侵占屯田而致富的勋贵地主和卫所武官地主。造成“田归富室，赋累贫军”，军士逃亡，屯田废弛，给政府军事上带来极为严峻的问题。崇祯时有人建议，屯田“无论军种民种，一律按照民田起科”。这正是根据屯田成为私有而提出的。

清统治者入关之初即深知要统治全中国，要适应广大关内先进地区的经济、政治和文化，必须依靠汉族地主阶级的合作，首先要保护他们的经济利益。如明末大地主丁耀亢等都是凭借清政府的支持将土地从农民手中倒算回去。康熙认为“地方多殷实之家是最好事”。在讨论治黄河时，靳辅主张“束水趋海，将河堤涸出田亩，丈量还民，余招民开垦。”但当地的官僚豪绅却想侵占积水泻泄后涸出的大片土地，于是群起攻击靳辅“夺民余田”之罪。康熙虽肯定靳辅治河的成绩，但仍从地主豪绅的利益出发，认为“以余田作屯”的主张是扰民。可见国有土地的扩张是受到大土地所有制限制的。在垦荒问题上，清政府不仅保护原业主利益，规定“其贡监生员有主荒地，仍听本主开垦”，意即不许农民触犯地主土地；而且鼓励官僚地主大量开垦，公开以“垦荒至二千亩以上者，分别录用”为号召。顺治十四年（1657年），直隶开平卫生员陈翼泰开垦无主荒地二千一百零五亩。同年，直隶丰润县金吾左卫武生单企茂开垦无主荒地二千零十九亩^[15]，山东的曲阜、汶上等地也有类似情况。不少地主利用其政治经济方面的优势，通过合法手段大量开垦，成为更大的地主。可见，清初的垦荒政策是为培养和发展地主经济开绿灯的，其作用是促使庶民地主阶层较为迅速的发展，而地主土地所有制的发展相应地形成国有土地的收缩。所以，在中国封建社会中，地主土地所有制的盛衰是影响整个封建土地所有制结构变动的因素，它和国有土地之间存在着此消彼长的关系。

（三）农民强烈要求土地

由于农业生产力的提高，人口的迅速增长以及侵夺兼并土地愈趋集中等原因，自耕农的小块土地“既卖不能复买”，只能沦为佃耕之夫。无地可耕者日益众多，他们对土地的要求也日益强烈。明末农民军明确提出均田的口号，正是当时广大农民的强烈愿望，它标志着农民主体意识的提高和深化。清初的圈地虽满足了部分旗人的要求，但使失掉土地的人“父子离散，哭声满路”，摧毁了生产力，阻碍被圈地区经济的发展，引起人民的反对。北京附近的人“铤而走险”，“煽惑讹言，相从为盗，以致陷罪者多”^[16]，这是一场政府掠夺人民土地和人民反掠夺的斗争。所谓“今日之游魂乱贼，即昔日之织婢耕奴也”^[17]，正说明了这一点。最后，政府只得让步，停止圈地。还有更名田问题。明代宗藩拥有大量土地，经过农民战争，部分成为原来的佃耕者所有。从顺治元年（1644年）起，清统治者全面清查这些土地，打算收为国有，然后分荒熟变价，要原来租种者即为承买之人。这种掠夺土地的行为当然引起人民的激烈反对而无法实现。康熙八年（1669年）撤回藩产变价的命令，“将未价地亩改为民户”。承认原来佃农的土地所有权，“令与民田一例输粮，永为世业”。又清初农业萧条，财政困窘，“一岁所入不足供一岁之出”^[18]。有人提出屯田与垦荒两途，而政府的抉择以垦荒为主。不少农民从垦荒中得到小块土地，承认农民的土地所有权而缩小国有土地，当然是政府对农民的让步。

地权的转移运动贯穿中国封建社会的始终。到后期运动的节奏加快，转移颇繁，在演变过程中呈现出土地所有制的多样化、复杂化，其总趋势是“田不在官而在民”。国有向私有转化，而且地主土地所有制愈益居于主导地位。但这种国有转私有的变化并不意味着生产关系的倒退。因为当时的国有和地主所有其实质都是封建土地所有制，都同样剥削农民的剩余劳动。在生产力低下的封建社会不仅私有制是合理的，就是地主经济的存在也有它的历史正当性，具有旺盛的生命力，适应生产力发展的要求。国家以地主身份直接剥削农民虽有所减少，但它加强对佃农的控制，自宋以后，佃农成为国家编户，对地主则竭力维护其剥削权，以保证国家对地租的再分割，又通过科举考试等渠道扩大地主的参政权。这种公私土地所有制的变化并非削弱中央集权，而是强化了它。

三、国有土地的作用

农业是封建社会的主要生产部门，土地是农业的主要生产资料。以土地制度为研究封建经济史的起点，以土地所有制为封建土地制度的核心进行探索是完全正确的。但在研究过程中是否还应考虑以下几点：首先，要对生产关系综合研究。除生产资料所有制结构外，还有生产结构（即生产过程中劳动组合形式和劳动者的地位）、分配结构。因为土地所有制不是一个抽象的所有权概念，不仅是人和物的关系，而且是人与人的关系。当劳动力与土地结合，土地所有权才能人格化为地主。如果占有土地的地主离开了直接生产者——农民，那么，他对土地的占有就失去社会意义。经营管理方式是土地制度的主要内容，不知道耦耕者是奴隶还是农奴，仅讨论西周的国有土地是无法确定其社会性质的。生产力中人是重要因素，生产技术的提高、生产力的发展都是通过人来实现的，在生产第一线的农民是否得到较多的劳动产品和人身自由是衡量生产力发展的标准，也是衡量某种形式的封建土地制度的尺度。其次，在评价封建土地所有制时，不仅要把它放在一定历史阶段的整个国民经济运行中去宏观考察，而且还需具体分析，进行微观探索。在我国辽阔的领土范围内，各地区生产力的发展水平不齐，与此相应的生产关系也不一致。清代是封建社会晚期，租佃制已发展到成熟阶段，而在边疆地区却仍存在农奴制和更为落后的生产关系。但就其作用而言，落后的农奴制也起了推动生产的进步作用。只有对封建土地制度进行全面综合的研究而不停留于所有制的范围，才能更有利于问题的探索。

下面仅就宋明官田、清代军屯、漕屯及部分国有旗地、官庄来说明国有土地的作用。

宋明两代官田较多。宋初官田采用屯田（军种）和营田（民种）方式，直接生产者都是依附于国家的农奴。营田官庄的管庄甲头由三等户以上的土豪充任，其上还有监庄。他们多是“武夫健卒，侵欺百姓……乡民病之”^[19]。在官庄内，国家以超经济强制手段对军兵和庄客进行残酷剥削，加上管庄人的苛索，使再生产难以进行。后改为招民承佃，收取租课。在租佃制下的佃农对国家的依附关系较弱，有利于发展生产。但地方官吏与豪强勾结，用各种手段侵占官田，隐漏官租，“数十年不输颗粒”。有的以高额地租将官田转租与农民，自己成为攫取厚利的二地主。无地农民遭受残酷剥削而国家财政依然困难。但评价宋代二地主包佃官田时亦应承认这种三级租佃制使政府可以省力，又可安置流民，发展生产。而且使土地所有权、租佃权和使用权分离，从而导致农村封建隶属关系的松弛。

明代官田多在南方。佃耕官田农民的负担远高于民田，再加上路途遥远，运输困难，宣德时松江地区“田未没入之时，小民于土豪处还租，朝往暮回而已。后变私租为官粮，乃于各仓送纳，运涉江湖，动经岁月，有二三石纳一石者，有四五石纳一石者，有遇风波盗贼者，以致累年拖欠不足”^[20]。成化时，官田佃农“寒暑之衣食不给，横蛮之剥削无已，官府之征求无艺”，无可奈何，只得“强将官田作民卖”，形成“田居富室，粮坐下户”的不合理现象。这些官田似无进步意义。

清代在西北的军屯，开发了北疆的农业，改变了长期以来南农北牧的格局，促进了民族融合，加强了边陲与内地的联系，巩固了国防。其积极作用明显，但屯田士兵遭受政府残酷剥削。一般以劳动力作为掠夺单位，屯军所交实物无论官军俸粮或提供国家其他开支，都是农业劳动者向土地所有者交纳的实物地租，屯军所承担的军役也是一种劳役地租。政府对屯军实行强烈的经济外强制，一入屯田即列为军户，不能脱离军籍，而且子孙世袭，逃离者“正犯发烟瘴”。为了军役和军粮不匮乏，国家首先通过军籍占有生产者人身，进而把他们束缚在土地上，这时的土地所有权，“只是某些人对直接生产者人身所有权的附属品”，屯田士兵不过是国家的军奴和农奴。几千年来，我们的边防就是靠他们的血汗构筑起来的，漕运屯丁的情况也和屯田军一样，政府将其编入军户，四年一编审，有脱离军户，混入民籍者，“发往黑龙江，给兵丁为奴，该丁之弟兄子孙仍编入军籍”。这种残酷剥削和露骨的超经济强制，有力地说明了他们是国有土地上的农奴。当时即有人指出，南粮北运对于“官廪兵粮毫厘无加，而南民国力徒耗于无益之处”。然而，“漕粮者，京师之命也”，国家用高昂的代价来换取它是必需的、应该的，这也是对漕运屯田的正确评价。(www.xing528.com)

国有旗地。清代公产旗地来自不同的渠道，但多数原系分散在旗人手中的私有土地转化为国家所有，由地方政府管理，地租纳入国家财政。这些国有旗地历时较久，伴随清王朝的灭亡而后消失。耕种这种土地的佃户一般已从私人地主手中获得永佃权，政府赎土地入官时也承认永佃权的合法性而加以保护，有的甚至承认其土地所有权^[21]，这是农民斗争政府让步和生产力发展的成果。其作用是积极的。但另一些在直隶、热河地区由政府控制的国有旗地却起着危害人民阻碍生产的作用。“畿辅州县凡旗地以事入官者皆官田民耕，俾纳租于官，年既久，吏掾为奸，岁增日益，掊敛无定章，故租额较重于他赋，百姓欠逋，多逃亡……其实田荒课悬，官民交困，为害有尽难言者……至有佃官田之家男不娶，女不嫁”^[22]，这种国有土地起着明显的消极作用。

官庄。清代东北国有土地的经营方式多为官庄。如吉林官庄，顺治时开始设置，其后，不断增加，土地所有权属于国家，由地方政府管理。吉林将军衙门及其下各级政府代表国家掌握这些土地，它们恃权调拨官田，压榨农民。庄丁是直接生产者，虽有自己的经济，但遭受残酷剥削，地位低下，不许和旗人及一般人通婚，本人及家属不得擅离官庄。建庄之初，因土地肥沃，尚可度日。后来，工日瘠而民日贫，庄丁多逃亡，土地日益荒废。但不容否认，在18世纪前期，这里的农奴制官庄还有所发展，在解决国家财政方面起到一定的有益作用。从康熙中后期起，官庄中不仅出现租佃关系，而且有大量庄丁开垦荒地成为自耕农。租佃制取代农奴制是国有土地生产关系迈出的一大步，是进步的。

【注释】

[1]《孟子·尽心下》。

[2]马克思：《资本论》第3卷，人民出版社1956年版，第695页。

[3]《大明会典》卷209《田土》。

[4]同上。

[5]《清世宗实录》卷43，顺治六年四月壬子。

[6]《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社1972年版，第483页。

[7]参考张忠民《明代洪武永乐年间的民屯》，《中国史研究》1995年第1期。

[8]《墨子·非攻》。

[9]《康熙实录》卷231，康熙四十六年十一月。

[10]同上书，卷244，康熙四十九年十一月。

[11]《清高宗实录》卷604、卷1441。

[12]郭起元：《上大中丞周夫子书》，《介石堂全集》卷8。

[13]石韫玉：《独立学庐五稿》卷2。

[14]《大明会典》卷209《田土》。

[15]《顺治实录》，顺治十四年十一月初九直隶巡抚董天机揭。

[16]《清实录·顺治朝实录》。

[17]向玉轩：《畿地圈拨将尽本》，《故宫掌故丛编》第6辑。

[18]《清世祖实录》卷44。

[19]《文献通考》卷6。

[20]顾炎武：《苏松二府田赋之重》，《日知录》卷10。

[21]参考衣保中《清代八旗租地的租佃关系》，《洛阳师专学报》1987年第1期。

[22]《畿辅通志》卷29。