清代国有土地与封建社会末期的经济政策

在我国封建社会的历史长河中，一直存在着国有土地（我这里所说的国有土地是，国家主权与土地所有权合一，国家以土地的所有者身份直接经营管理土地，或将土地租与农民而收取地租，国家本身就是地主，形成封建生产关系的情况），它是封建土地所有制形式之一。在各种因素的制约影响下，它在发展变化中也形成其固有的特征。在不同历史阶段，其内容亦带着时代特点而呈现着各种差异。进入封建社会末期的清代，历尽沧桑的国有土地，在商品经济发展、人口迅速增加和高度发展的大土地所有制所形成的格局下日益走向衰落。这是发展的总趋势，但百足之虫，死而不僵。曾经作为封建国家财政支柱之一的国有土地仍有着不可忽视的生命力，为国家的繁荣发展做出一定的贡献。在研究清代前期社会经济状况及政府的经济政策时，国有土地演变的情况及其作用是必须关注的问题。

一、现状与抉择

由于长期战争及自然灾害，清初，黄河南北及长江上游都呈荒残景象。“京畿以南，一望极目，田地荒凉；四顾郊原，社灶烟冷”^[1]。山东有“一户之中，止存一二人，十亩之田，止种一二亩者”^[2]。山西有一里一甲全然脱落。其侥幸存者，十不一二^[3]，四川不断出现猛虎噬人和人相食的情况。顺治八年（1651年），全国垦田面积不及明季的一半，可见农业生产的遭受破坏，粮食匮乏，兵饷不足，势必影响清初所进行的镇压全国抗清力量和平定三藩的军事行动。顺治十二年（1655年），清军收复桂林后，据洪承畴言“三镇官兵大约九千……止赖三、四州县供应粮米。今年之粮已尽，七八月间遂预征明岁之粮……何以恃战守”^[4]。攻占云南后由于当地山多田少，产米有限，交通不便，运输困难，米价银每石达到二十余两。人民苦于沉重的负担而“憔悴室家者不知其几何”，但仍不能解决“壮士荷戈，嗷嗷待哺”和“马皆骨立，鞭策不前”，出现军饷严重不足的狼狈局面。国家财富大半用于军费，而兵饷常苦不足。财政拮据而收支难以平衡。1647年及1649年，清政府曾两次把减赋与足饷作为策论试题，足见统治者对此所感到的困扰。

只有恢复农业生产，使农民回到土地上来，才能解决财政和军费问题。因此，不少人早就提出屯田与招民垦荒的办法。从恢复农业的角度来看，屯田和招民垦荒都是有效的措施。但就土地所有权而言，则一为国有，一为私有。屯田，按照传统，绝大部分是国有土地，特别是军屯。清初，政府促使农民归耕的政策主要是招民开垦，而屯田次之。顺治六年（1649年）正式决定：“凡各处逃亡民人，不论原籍、别籍，必广加招徕，编入保甲，俾之安居乐业。察本地无主荒田，州县官给以印信执照，开垦耕种，永准为业。俟耕至六年之后，有司官亲察成熟田数，抚按勘实，奏请奉旨，征收钱粮，其六年以前，不许开征，不许分毫佥派差徭。”^[5]这个规定承认农民对开垦荒地的所有权及垦荒免赋升科的年限，是通行全国的，对于四川的招民垦荒还采取更为宽松的政策。康熙十年（1671年），令“各省贫民携带妻子入蜀省，准其入籍”。二十九年（1689年），户部议准“川省荒地甚多，流寓之人情愿在川居住垦荒者，将地亩永给为业”，垦地升科期限延缓。当他省尚系三年起科时，四川延缓为五年起科，而且田赋征收较轻。康熙五十二年（1713年）上谕：“今四川之荒田开垦甚多，果按田起课，则四川省一年内可得钱谷三十余万，朕国用已足，不肯加征。”^[6]在这种垦荒政策实行后，四川农民得到土地甚多。大邑的客民“率多秦楚豫章之人，或以屯耕而卜居”。这里的屯耕即垦荒为己业。铜梁也是外来垦荒者“各占壤土”，取得了地产权。新繁的客民“始至之日，田业无主，听民自占垦荒，或一族为一村……有一族占田至数千亩者”^[7]。万源县，清初客民入山“荒山无主，由人手指由某处至某处，即自行管业”。云阳县，清初移入的客民“占田宅，长子孙，先开水田，继开山地”。如“田入不足以给，则锄荒萝，辟林麓以继之，先垦高原，继属峻岭”^[8]。河南在顺治十五年（1658年），清察开垦荒地共九万余顷，每岁约增赋银四十八万八千两^[9]。

仅从上述即可略见清初由人民自己开垦而取得所有权的私有土地远多于国有土地。和明代的官田、屯田相比，清代的国有土地是大为逊色的。这是清政府政策向招民开垦倾斜的必然结果，而倾斜政策的制定，则是以当时的形势为基础的。满族统治者入关之初，在土地问题上面临着两种力量：

（一）人民对政府掠夺土地的抵制

首先是圈地。政府在顺治四年（1647年）以前实行三次大规模的圈占土地，直到康熙八年（1669年）才基本上停止。造成“父子流离，哭声满路”“良民失业，铤而走险”的情况。不少土地被圈的人“流离失所，煽惑讹言，相从为盗，以致陷罪者多”^[10]。正如有人指出：“今日之游魂乱贼，即昔日之织婢耕奴也。”^[11]受圈地之害者包括自耕农和中小地主。这种落后的掠夺，不仅表现出满洲贵族和关内地区的经济发展处于对立地位，摧毁了大批生产力，阻碍了经济的发展，而且引起广泛的反对。得到土地，失去人心，加深民族矛盾。清统治者也承认“将民间田地，圈给旗下，以致民生失业，衣食无资，流离困苦。”^[12]其次是更名田问题。明季宗藩拥有大量庄田，经过农民战争，这些土地大部分为原佃耕者所占有。从顺治元年（1644年）起，清统治者便对这些土地进行全面清查，打算作为国有土地分荒熟变价，要原来租种之人即为承买者。这种变相的反攻倒算，理所当然地引起农民的激烈反对，而无法实施。康熙八年（1669年）撤回藩产变价的命令：“将未价地亩改为民户”，承认原耕农民的土地所有权，即“更名田”；通过斗争，农民赢得“永为世业”的土地所有权，清统治者作出了让步。

（二）地主土地所有制的发展

清入关前就任用一批汉族地主阶级知识分子，如范文程、洪承畴等。入关后，他们更深知要击败全国抗清力量，巩固政权，就必须适应关内广大地区先进的经济、政治与文化，必须保护汉族地主阶级利益。康熙反对刻薄殷实之家以取悦穷民。在治河问题上，靳辅主张“束水趋海”，将“堤河涸出田亩，丈量还民，余招民屯垦”。但豪绅地主想侵占积水泻泄后涸出的大片土地，群起攻击靳辅“夺民余田之罪”。康熙也公开袒护地主豪绅，认为靳辅“以余田作屯”的主张是“扰民”。竭力维护地主土地所有制，这样，必然使国有土地的发展受到制约。

在招民垦荒时，政府的政策是向地主倾斜的。试将明清两朝初期的垦荒政策作一比较便能说明这一点。明初对开荒农民与还乡地主间的地产权纠纷的处理是，“各处人民先因兵燹遗下田土，他人开垦成熟者，听为己业，业主已还，有司于附近荒地拨补”^[13]，而清政府则支持地主向农民倒算土地。朱元璋规定：“复业人员，见今丁少而旧田多者，不许依前占护，止许尽力耕垦为业。见今丁多而旧田少者，有司于附近荒田验丁拨付。”^[14]规定承认了元末农民战争造成的生产关系改变的既成事实，也就是否定了战前地主的部分土地所有权，起着限制地主土地所有制的作用。清政府在垦荒问题上，既保护原有地主产业，如顺治十五年（1658年），户部卢崇峻主张“其贡监生员有主荒地，仍听本主开垦”，又鼓励持有大量货币财富的官绅地主出牛具、种子招人开垦。甚至以“有垦荒至二千亩以上分别录用”为号召。顺治十四年（1657年），直隶开平卫生员陈翼泰开垦无主荒地二千一百零五亩^[15]。直隶丰润县金吾左卫卓企茂开垦过无主荒地二千零一十九亩^[16]。山东的曲阜、汶上也有同样情况。不少官吏利用其经济政治优势通过合法开垦而成为大地主，这都说明清政府的土地政策是为官僚兼并土地大开绿灯的。不言而喻，其效果是助长地主经济发展，另一方面则限制了国有土地的扩张。

现状是决策的基础，在当时，清政府的政策是适应生产力发展要求的。

二、国有土地的发展演变

清代国有土地有军屯（包括回屯和漕屯）、部分民屯、旗租地、官庄等。

（一）军　屯

1.内地军屯

顺治元年（1644年），政府颁布垦荒屯田令，“准州县卫所荒地无主者分给流民及官兵屯种”^[17]。当时不少人认为“惟有兴屯一法，既能足食，兼可强兵，而弭盗安民亦在是矣”^[18]。如果“驻一郡之兵即可耕其郡之地，驻一县之兵即可耕其县之地，驻一乡之兵即可耕其乡之地”，那么“养兵之费既省，而两省荒田，亦可渐辟矣”^[19]。他们把军屯看作“养兵裕民之本”。在此认识的基础上展开军屯生产。顺治七年（1650年），四川巡抚李国英在川北从事军屯，累计垦地十余万亩。十年（1653年），盂乔芳在陕北屯田，其成效不仅子粒堪充兵饷，而且士兵的骄悍之气也因习于务农而渐消弭。十三年（1656年），五省经略洪承畴在湖南实行兵屯，先后动用白银三万余两，为屯军购牛只。吴三桂在云南将沐天波土地分给士兵耕种，每丁三十亩。前后期间，陕、蜀、湘、黔、两广等省的绿营驻防兵都不同程度地开展了屯田，以佐军需，因而使云贵川兵饷不足的情况有所缓解。如四川所获屯粮除屯丁本身食用外，尚余十余万石以充军粮。“每年可省部拨折银五万两”。综计清初，仅两湖、两广、川、陕、黔几省在短期内军屯垦田就达千万亩以上，在一定程度上恢复和发展了农业生产，增强了绿营兵的战斗力，使它在康熙平定三藩时所起的作用高于八旗，到乾嘉时成为维持巩固清王朝统治的主力军。

内地军屯之所以能实施是由于这些地区经过长期战乱之后，大土地所有制遭到沉重打击而削弱，土地抛荒较多，为军屯提供了前提条件。当全国性军事行动结束，清政府的统治在关内已经确立巩固之后，绿营屯田的紧迫需要日趋缓解，而且随着小土地所有者的增长和大土地所有制的发展，内地军屯逐步衰落。

2.边疆军屯

清代康乾盛世的重大成就是进一步统一中国北部、西北部和西南边疆地区，奠定中国辽阔的疆域，确立中国作为统一的多民族世界大国的格局，也是清王朝对中华民族的重大贡献。而西北军屯在物质支援方面起了较大的作用。

从康熙二十九年（1690年）败噶尔丹于乌兰布通（今辽宁克什腾旗内）开始，到光绪三年（1877年）左宗棠平定阿古柏止，历时一百八十余年，时断时续用兵西北。最激烈而又集中的是康雍乾三代，持续六十多年的平定北疆准噶尔和南疆大小和卓的战争。长期战争和战后的重兵驻守需要较多的军粮，而嘉峪关外戈壁重重，地多沙碛，农业不发达，需从内地转运军粮到此。尽管政府不惜高昂代价来运粮，但仍不免“士卒暴露，转运疲敝，民生乏食，物价腾贵”^[20]，为了解决这个困难遂开展了西北军屯。由于考虑到“多一屯兵即多得一兵之粮，而积贮亦得充裕”，军屯是紧密地为军事服务的，故常随军事行动而进退。康雍之际在乌兰固本、鄂尔坤等地屯田，其后撤军屯田亦撤。雍正到乾隆初，清军在西北处于守势，屯田规模相应缩减。乾隆二十年（1755年），清军两路进攻伊犁，屯田兵相随前往屯田，平叛后，只留少数官兵驻守，屯田亦减，只留哈密等少数地区的屯田点。二十一年（1756年），已降清的阿睦尔撒叛于北疆。清政府令绿营兵在伊拉里克、辟展等地屯田，仅一年时间就“垦地二万九千二百亩……可收谷三万六千石”^[21]。政府要求“无分进剿屯田兵丁，随到即令开垦田亩”，以“省军粮运费”。其后又在哈密、托克逊等屯种，使天山南北遍布耕犁之迹。乾隆二十六年（1761年）到二十八年（1763年）仅辟展一处所剩余粮及菜银等就有四万余两。二十九年（1764年），乌鲁木齐等地屯兵共收粮五万七千余石。这时军屯的收获基本上满足了入疆清军粮饷，为清政府先后平定阿睦尔撒及大小和卓之乱奠定了物质基础。

3.回　屯

清初在新疆的回屯，始于哈密、吐鲁番。回屯是维吾尔族人民在新疆境内的迁移。一般是从条件较差地区向较好的地方迁移。除哈密、吐鲁番以外，大多是从天山以南回族地区向伊犁迁移，聚居在一个比较集中的地区。

乾隆七年（1742年），将蔡把什湖公田交与回族成为回屯地。归顺清朝的维吾尔族上层分子额敏与额敏和卓是清政府在哈密、吐鲁番回屯的创始人。伊犁附近土地肥沃，水源充足，适宜耕种。17世纪，准噶尔贵族曾将天山以南善于耕作的维吾尔族农民迁此，为之耕种，约有万人。伊犁河南北各有三处都是回民种田之所。乾隆二十一年（1756年），兆惠统军入伊犁时仅有三十余名维吾尔人，大部分回到南疆去了。清政府控制伊犁后，考虑到这个边陲地区是军事总枢纽必需派大臣驻重兵并设屯田，便以此地为回屯中心，将其他地区的维吾尔族农民迁徙到伊犁河流域作为发展农业的主要劳动力。乾隆二十九年（1764年）由喀什噶尔一处招赴伊犁进行屯垦的维吾尔族人民就有350户之多。三十一年（1766年），伊犁回屯人数已达6383户，建宁远城居之，设阿奇伯克进行管理，每百户设什长一名，以管理回屯户。三十八年（1773年），将六千余户按屯种地区“分为九屯”，各屯户数不一，均由伯克统一管理。其耕地皆资河水或泉水灌溉，“辑其旧部复其业”，让其能“自营生计”。使因战乱而离开北疆的维吾尔族农民回到农业生产岗位。回屯种地是“计籽种不计亩”，每屯户给籽种1.5石，估计种地不及30亩。6000户回屯应种地16万余亩。嘉庆五年（1800年），和阗等地有粮无地之回民七百五十二户，政府给予官荒地二万余亩令其“均匀开荒”。后又拨土地与回民，但亩数不详。道光年间，增垦回地为32.5万余亩。

综计回屯起于乾隆二十一年（1756年），终于同治初年（1862年），绵延长达百年之久。其土地所有权，最初一般属于国有。蔡把什湖回屯是官四民六的分成租制；伊犁回屯土地所有权归政府，所需籽粒耕畜皆为官给，实行实物定额租制。“计户不计丁，计籽种不计亩”。每户耕地20余亩，年收获量为40石左右，定额屯租为17石2斗，租率43%。如遇歉年租率上升，丰年则下降。回屯屯户无迁徙自由，政府实行超经济强制，把他们固定在土地上，禁止与外界往来，处于被严密防范与监视之中。回屯户所受剥削重，人身不自由，是农奴制的生产关系。应该说，回屯是作为西北军屯的补充而存在的。

4.漕　屯

清代实行卫军屯丁。在征集和运输漕粮地区设屯田，供运军和屯丁之需，政府将漕田拨与领运漕粮的军兵，由本人承种或招佃，收成归漕运开支。漕运屯田系国家所有，不能随意买卖，违者治罪。

（二）八项旗租地

八项旗租地是清代国有土地之一，在旗地向民地转化过程中，政府将部分私有制旗地收归国有。其中有存退、庄头、另案、屯庄、三次、四次、奴典、公产八项，共约四万六千余顷，分布于直隶和热河部分地区。它形成于乾隆年间，承租这种土地的佃农，由政府颁发执照作为国有土地的重要凭证。在分配方面，采取租赋合一的定额租制。其形成过程分为入官征租和专案造报两个阶段，入官征租是旗租地形成的前提，专案造报则是设立的完成，又称为二次地。

（三）东北官庄

政府在东北占有的土地，隶属地方政府管理，严禁买卖。其中吉林官庄是顺治初年设置，迄康雍乾三世都在不断发展。乾隆四十五年（1780年），总数达九十多处，直接由吉林将军衙门及副都统衙门管理。吉林地方政府是土地所有者——国家的直接代表。官吏们凭借拥有的权力，调拨官田，垦拓官荒，动支国库币项，作为驱丁隶庄之费用。将国有土地隶属于他们控制之下，占有土地和不完全占有耕作者，将其牢固地束缚于土地之上，形成典型的农奴制。

不断向私有转化是清代国有土地萎缩的原因之一。中国封建社会中，国有土地与私有土地的互相转化本系常有之事，但在清代转化中的主流则是公田的私有化。

首先，屯田的变化。（1）军屯：内地屯田在全国统一军事行动结束以后，绿营屯田因已完成其历史使命而结束。不言而喻，国有土地转化为私有了。边疆军屯本以军政之进退为依据，在边疆平定之后不少军屯土地成为民田。与军屯有关的屯田也先后在土地所有权方面发生变化：作为军屯补充的回屯。在初创的，清政府采取用回族治理的政策，设立伯克管理屯民，最高者称阿奇木伯克，任此职者为维吾尔族上层人物。政府给他们以养廉银和不同数量的养廉地及私役佃户（称为烟齐回子），伯克们的私有土地与国有土地并存局面，历时不久国有悉转化为私有。此外，还有屯军眷属屯田、遣犯屯田、旗屯等，其中有的先是国有土地后来转化，有的在设之初即为土地私有。如嘉庆七年（1802年），在新疆设立的旗屯，有惠宁、惠远二旗营，迁移热河、西安、宁夏、凉州等地满洲兵驻扎，一兵丁可分地三十四亩。世为永业，自耕自食，不交租粮。当然系私有土地。（2）民屯：民屯是一个历史范畴，随着时代的变化，其内涵也在不断发生变化。若以曹魏民屯为典型模式而求同于其他时期的民屯则势不可能。明末陈龙正认为当时研究民屯的“通病则尤在混认垦即为兴屯，即知国初之制，二事截然。”^[22]其实，混同认垦与兴屯，远在明季之前。所以，明初洪武永乐间大批屯民所耕土地究系国有抑或私有，目前尚未取得一致意见^[23]。清代民屯土地国有私有并存，土地虽由国家分配，但数量不等。在西北，一般以30亩为准，但有劳动力者可以超过，无力者可以少于30亩。政府给牛具、籽种、口粮等，产品分配有四六和中分，但仅根据这些并不足以说明其国有性质。反之，最足以为清代民屯土地多属私有的佐证是政府给屯民以永远管业的执照及按期升科的规定。屯民户籍有属于卫所，有属于里甲，而属于里甲则与一般编民无异。他们通过国家承认的合法手续取得小块土地的所有权，和一般自耕农已无多大区别。

又，清政府鼓励商贾到新疆垦荒，称为商屯。规定，凡是有商贾自愿认垦者，政府也每户给30亩土地及农具、种籽、马匹等，六年升科。如有能力者，则“取结给照，永远管业”。一般地说，政府对于招募认垦商人的土地是多给或不加限制。显然，这完全是私有土地了。

其次，国有旗地和官庄的转化。清政府直接控制下的八项旗租地属于国有性质。耕种这种土地的佃农，一般都得到了永佃权，而且这种永佃权与所有权有密切关系。因为这是广大佃农通过抗租、霸地、隐种、长租、典当、私买等斗争方式取得的。是被圈地农民对土地所有权争取的延续。他们所获得的永佃权要比一般民地佃农的永佃权彻底得多，不仅保持佃权，而且往往表现为所有权的争取。后来的八项旗租地已是“互相推当，相习成风。所有承种旗租地之户，皆系用价所置，活契为当契，绝契为推契。作为己业，传之子孙，视民粮地毫无区别，不复知其为官田”^[24]，即彻底变成了私有土地。

东北吉林官庄本属农奴制生产关系。乾隆后期，因大量庄丁逃亡，难以补充，致使土地抛荒。管理官庄的庄头便以土地出租，或以押租名义典卖官庄土地，或招佃耕种而使自己成为地主，从而改变国有土地为私有。

从上述诸方面都有力的说明清代国有土地向私有转化是较突出的。

三、国有土地的作用

在封建社会中，无论国有土地或地主的私有土地，就其本质而言，都属于封建土地所有制。仅从所有制结构方面来评价国有土地的作用是必不够深透而又欠准确的。因此，必须研究生产结构，即生产过程中劳动组合形式及劳动者的地位；分配结构，即劳动产品的分配情况。生产力中人是最重要的因素，生产力的前进是通过社会性的人来实现的。在生产第一线的农民是否得到较多的人身自由和劳动产品，这是衡量封建土地所有制的尺度。在评价国有土地时还必须把它放在一定历史阶段的整个国民经济运行之中，考察其所处的地位和作用，而不是在孤立和静止的状态下进行。对于中国是一个统一的多民族国家及各地区经济发展不平衡等因素也是应该考虑到的。

综观清代国有土地的作用具有两面性。

（一）积极方面

1.减少军费开支，缓和财政危机

清初军需较多，顺治十六年（1659年）统计：绿营兵几达六十万，相当八旗兵总数的三倍。每岁月粮二百万石，饷银一千万两，致使财政窘迫。在实行军屯后，“岁收子粒除赡养本兵之外，可充不敷之兵饷”，使军费开支逐渐削减。在节省军粮方面也有一定的作用。西北军屯主要集中在天山以北的伊犁地区，就在屯田开始的乾隆二十五年（1760年），“所获谷石，接济前后驻防官军及厄鲁特回人二千余口……不需要阿克苏粮石”^[25]。二十七年（1762年），“岁入三万五千余石，除给该处官兵外，尚有赢余”。五十四年，驻伊犁官员曾多次用余粮同哈萨克互市马匹，并从牧场内挑选两千匹，“运送乌噜木齐、巴里坤、哈密等处，添补营台缺马”^[26]，又“递次充补陕西、山西、河南、山东等省缺额”^[27]。乌鲁木齐在乾隆二十六年（1761年）所获屯粮，除足敷正额兵丁口粮外，还有剩余。由于西北军屯达到了以边养边的目的，使军费开支大为缩减。“视未用兵之前，不但绝无所增，实可减用三分之二”。每年节银九千余万两。乾隆初年户部库银止三千四百余万两，至乾隆三十七年（1772年），已有七千八百余万，“有盈无绌”。军屯对政府财政起了较大的积极作用。

2.增强绿营的战斗力

入关之初，政府视八旗兵为劲旅，绿营兵战斗力较差，但从平定三藩之乱开始，绿营所起的作用已在八旗之上。这是军屯在一定程度上抵制了士兵的腐朽思想从而提高其战斗力的成效，较之保证粮饷取得军事胜利是尤为重要的。应该说，军屯对绿营兵的影响远超过这一措施的直接后果。

3.开辟荒地发展农业生产

据《大清会典》记载，清初仅湖广、陕西、四川、广东、广西、贵州等省军屯垦荒就达千万亩以上。(www.xing528.com)

新疆南北两路屯田总计为28万余亩，其中北路23.8万余亩，南路4.9万余亩，南路不及北路五分之一。这是基于屯田规模之大小、屯田点的疏密是和所在地区的战略地位息息相关之故。伊犁是准噶尔统治中心北疆的重镇，需派将军大臣重兵驻防，其战略地位是全疆之首。“派武职以专其威，设重臣以董其事”。大军既驻其地，必需设屯田以养兵。根据整个西北军事政治的需要，北疆兵多而南疆兵少，兵粮所需以北疆为多，因而军屯土地远较南疆为广。北疆大规模的军屯为回屯打下了基础。因为回屯与军屯畎亩相望，灌溉水渠交错，就使得维吾尔族人民在耕作方法、技术上，多少受到汉民的影响。在此以前，“回人地亩，俱藉山水灌溉……不知守护修葺，以致淤陷，夏淤冬冰，”^[28]清政府组织屯兵在“水不足用”之处，为回民开渠引水，在河水湍急之处，添建土石堤坝，并凿山石以弱水势。这些对于回屯以及整个维吾尔族人民农业的发展都有促进作用。乾隆二十六年（1761年），清政府平定准噶尔平原的战火刚刚熄灭，南疆的叶尔羌、喀什噶尔、阿克苏、乌什等，有旧在伊犁耕种的回人数千“愿迁伊犁从事耕种”，甚至“愿自备资斧移屯”。南疆维吾尔族之所以愿意来北疆耕种，除了伊犁土地肥沃、水源充足、气候适度又是和哈萨克绢马贸易的中心等条件外，屯田还能得到政府籽种、牲畜的支援，缴纳给政府的定额租虽重，但较之南疆大小和卓的残酷搜刮，“供给稍迟，家立破”“民脂殆竭”状况是略胜一筹的。回屯为清政府统一新疆提供了一定的条件。回屯粮用于支放满洲八旗驻防官兵的回粮。据《西陲总统·粮饷》记载，惠宁、惠远两满城官兵及出差官兵并将军、大臣、同知等官口粮，乾隆五十一年（1786年）以前，每年应需折色粮一十六万六千六十余石，回屯年纳粮约十万八千石，占口粮总数的60%左右。这就是六千户回屯所做出的贡献。

从乾隆二十六年（1761年）起，清政府就招民赴边垦荒。二十九年（1764年）陕甘总督杨应琚令属员在马里坤北山一带“开渠二千丈”，并将开渠之土建堡三座，那些新来移民见有堡可居，有渠可灌，“倍加欢喜”，遂使安西、凉州、张掖、敦煌等关内民户“闻风趋赴”“接踵而至”。到三十年（1765年），仅巴里坤、乌鲁木齐两处民户垦地已达十余万亩，给北疆带来“田亩相睦，村落相接”“农桑辐辏，阡陌成群”的一片繁荣景象。北疆农业的发展改变了自汉以来长期以牧为主的经济结构，转向为农牧结合的经济结构。不能否认，这种转向是肇端于军屯。

4.巩固边防

17世纪中叶以后，沙俄一面越过贝加尔湖和外兴安岭，侵入我国黑龙江流域，另一面则侵入我国的北部和西部，使游牧于新疆北部的准噶尔部较早与沙俄接触并进而互相勾结。强大的准噶尔部不仅统治北疆厄鲁特四部，而且占领天山南路各回城，又进攻漠北喀尔喀蒙古。在康熙的亲自指挥下，经过乌兰布通和昭莫多两次战役才平定了准噶尔的叛乱。其后继者也叛服不定，并蔓延战祸于青海、西藏。历时六十余年，直到乾隆二十二年（1757年），北疆才算完全底定。此时的北疆已成为边防要塞，全疆安危所系。清政府对此亦有所认识，在全疆底定后，除发展屯田外，还镇以重臣，屯以劲旅，用重兵控制西北边境；平定准噶尔部后，随着屯防的发展，先后在伊犁附近建惠宁、宁远等城，其他地区也有，形成城堡林立，互为声援的局面。大量城堡、台站和卡伦（哨所），形成一套完整的边防武力系统，而屯田与军台营塘同时设置，同样经营。不仅屯田兵民得免游牧部落的侵袭，更加强了国家对西北边防的控制和防御能力，这对遏制沙皇的掠夺，巩固西部国防的意义是巨大的。林则徐曾作诗指出：到了清代，崤函已不足称为险要，“谁道崤函千古险，回首只见一泥丸”。同时，他已认识到大西北在国防上的重要性，从而肯定清政府经营西北的重大意义，“西域若非神武定，何时此地罢边防”^[29]。评价是正确的。

东北的官庄的积极作用也很明显。如吉林官庄被清政府视为军事基地，对之实行有效的控制和管理。官庄所收之租粮，在解决国家财政方面起了一定的作用。甚至库页岛上的居民在进贡貂皮过程中，往返及留住时间内所需口粮部分由官庄支给。对于这种农奴制官庄，政府有一套完整的统治方法，如庄丁之子解放为民，归入民籍；加强封建伦理道德观念以约束庄丁思想；对流徙吉林地区的人犯采取区别对待政策，对士大夫比较宽大等。因而在18世纪六七十年代以前，吉林官庄的封建农奴制不仅得到确立，而且有一定程度的发展。

（二）消极方面

需要指出的是，清代国有土地上的直接生产者缺少人身自由并遭受残酷的剥削。屯田士兵不管来源如何，一入屯田即列为军户，不许脱离军籍而且子孙世袭。规定“军户子孙，畏惧军役，另开户籍，或于别州入赘，寄籍等项……俱问罪，正犯发烟瘴”^[30]。政府对屯田军实行超经济强制，通过军籍占有生产者的人身，进而把他们约束在土地上。这时的土地所有权“只是某些人对直接生产者人身所有权的附属品”^[31]。屯军是国家的军奴和农奴，经济上不能独立，一般以劳动力作为掠夺单位，所交实物，无论官军俸粮，或提供国家其他开支，其性质都属于劳动产品定额租，都是农业劳动者对土地所有者交纳的地租，屯军所承担的军役也是一种变相的劳役地租。

漕运屯丁也被编入“军户”，四年编审一次，世代承袭，不得脱籍，有脱离军户，混入民籍者“发往黑龙江，给兵丁为奴，诸丁之弟兄子孙仍编入军籍”。为了维持封建统治，政府不惜用较大的代价来保持漕运的畅通，真是使“南民国力徒耗于无益之处耳，然其法始终不可易者，漕粮系京师之必需，固不暇顾国力与南民也”，这就把漕运的利弊说得很清楚了。

一些散布在直隶、热河地区的国有土地都起着危害人民，阻碍生产的作用。“畿辅州县凡旗地以事入官者皆官用民耕，俾纳租于官，年既久，吏缘为奸，岁增日益，掊敛无定章，故租额较重于他赋，百姓负逋，多逃亡，……其实田荒课悬，官民交困，为害有尽难言者……至有佃官田之家，男不娶，女不嫁。”^[32]其消极作用是很明显的。又如吉林官庄，掌握土地所有权的官吏们尽量压榨农民，不许庄丁与旗人及一般人通婚，本人及家属，不得擅离官庄。吉林土地肥沃，官庄设立之初，庄丁除纳租外尚有剩余产品可以度日。后来土瘠水旱，耕具肥料不足，有的因牛死而无法耕种，逃亡者多。政府则将逃亡者的负担转嫁于未逃亡者，结果是逃亡者愈多而土地荒废。乾隆四十五年（1780年）后，三姓地区荒地已占原耕地的四分之一。庄丁不仅无力缴纳官粮，甚至沦落到“自家妻小俱亦难保”的困境。

从上述可以看出，国有土地在清代前期的积极作用是很明显的。它是清政府统一边疆各民族，加强中央集权过程中的财政支柱，但它不是君主专制中央集权的经济基础。因为伴随它的萎缩而出现的却是高度强化的君主专制中央集权制度。尽管对此我们还不能得出国有土地与中央集权是成反比例而消长的结论，但二者并非同步前进则是昭然的历史事实。应该说，中国封建社会的中央集权是建立在地主土地所有制上的，这才是它的经济基础。考察清代国有土地衰落，地主经济发展，中央集权加强的情况正足以强有力地说明此点。这样，国家以地主身份直接剥削佃农的条件日少，但国家与地主的利益却结合得更紧密。自宋以后，政府对佃农的控制加强，使之成为编户齐民受国家的管理；对地主则竭力保护维持其剥削权利，从而保证国家对地租的再分割。又通过科举考试等渠道扩大地主的参政权，这种变化实质上是加强中央集权而不是对它的削弱。还有值得注意的一点是，作为上层建筑的国家政权虽由经济基础所决定，但同样的经济基础可能产生不同的上层建筑，那是由于各国的历史传统、民族特点以及地理环境等诸因素所制约和影响而形成的差异。而且上层建筑有其相对的独立性。从秦到清，中国的君主专制中央集权是按照历代封建统治者为了巩固其统治权而设置的机构和实施的政策形成并发展起来的，它是沿着中国历史的特殊轨迹而逐步完善日益成熟的，它并不随国有土地的荣枯兴衰而变化。但这是经济基础与上层建筑关系的问题，已超过本文所应讨论的范围。

综观清代国有土地和以往封建王朝一样，都属于封建土地所有制。但也有其特点：边境多于内地，这对于发展边疆经济文化，加强民族的团结与结合，巩固国防等方面都有积极意义，这是主要作用。至于生产关系落后，剥削残酷等消极方面也是促使其向私有转化的原因。但这种转化并不意味着生产关系的倒退，从封建国有土地转化为自耕农所有，其进步固不待言，从农奴制的国有土地转化租佃制的地主土地所有，当然也是前进了一步。

【注释】

[1]卫周胤：《痛陈民苦疏》，《皇清奏议》卷1，墨缘堂1936年石印本。

[2]《清世祖实录》卷13。

[3]顺治八年八月二十八日，户部和硕端重亲王波洛等题。

[4]《明清史料》甲编第六本，第538页。

[5]《清世祖实录》卷43，顺治六年四月壬子。

[6]康熙五十二年十月丙子《上谕》，《东华录》卷18，第32页。

[7]（光绪）《新繁乡土志》卷5。

[8]（民国）《云阳县志》卷13。

[9]《清世祖实录》卷12。

[10]《清世祖实录》卷31。

[11]向玉轩：《畿地圈拨将尽本》，《故宫掌故丛编》第6辑。

[12]《清圣祖实录》卷30。

[13]《大明会典》卷17《田土》。

[14]同上。

[15]顺治十四年十一月初九日直隶巡抚董天机揭。

[16]同上。

[17]《清朝文献通考》卷10《田赋考》。

[18]孟乔芳：《孟忠毅公奏议》卷下《题为请用专官开荒屯种以裕兵饷事》。

[19]《清圣祖实录》卷24。

[20]《清圣祖实录》卷299。

[21]《回疆通志》卷5599，第19页。

[22]陈龙正：《垦荒议》，引自（光绪）《嘉善县志》卷32《杂文》。

[23]张忠民：《明代洪武永乐间的民屯》，《中国史研究》1985年第1期。

[24]《户部井田科奏咨辑要》下卷，第12页。

[25]《清高宗实录》卷625。

[26]《清高宗实录》卷795。

[27]同上。

[28]《清高宗实录》卷656。

[29]林则徐：《出嘉峪关感赋》。

[30]《大清会典事例·嘉庆朝》卷601。

[31]马克思：《资本论》第3卷，人民出版社1956年版，第820页。

[32]（光绪）《畿辅通志》卷290。