我国民族区域自治的重大发展及《民族区域自治法》诞生

《中华人民共和国民族区域自治法》开始实施了，这是我国各族人民政治生活中的一件大喜事，是中国共产党把马列主义和我国多民族的实际相结合，30多年来成功解决我国民族问题的光辉范例。它是我国实行民族区域自治30多年实践的产物和经验总结，是马列主义、毛泽东思想关于民族理论的重大发展。

1952年由中央人民政府制定公布实施的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》（以下简称《纲要》），是根据马列主义民族理论的原则，结合我国各民族的实际制定的，对指导少数民族地区推行民族自治制度起着重要的作用。现在公布实施的《民族区域自治法》（以下简称《自治法》）是《纲要》的继承和发展，其由一项重要政策上升为一项国家重要法律，具有深远的重大意义。在性质上发生了重大改变；在内容和形式上也彻底改观，条文由原来的40条发展为67条，绝大部分内容都作了修改和扩充，并新增加了许多新内容。这一变化不是凭空想出来的，它是30多年实践的结晶，没有30多年来贯彻民族区域自治所做的大量工作，是不可能产生这样好的法律的。《自治法》与《纲要》相比，它有几个重大突破和发展：

第一，进一步明确了民族区域自治的指导思想、目的要求和任务。《自治法》中新增了一段序言，这是《纲要》里所没有的。这个序言虽然很短，但非常精辟地提出了我国实行民族区域自治的总的指导思想和原则；明确肯定了民族区域自治是我们党运用马列主义解决我国民族问题的基本政策，是我国的一项重要政治制度；强调了我国实行民族区域自治的必要性和重要性，是我国解决民族问题唯一正确的方法和路子；讲了实行民族区域自治的两个“体现”和三个“必须”。最后又指出了它在社会主义现代化建设中的重大作用。这些原则都是关键性、根本性的指导思想和指导原则。

《自治法》中的“总则”比《纲要》的“总则”更有重大发展，由3条变为11条。对民族区域自治的制度、自治机关的任务、自治地方和国家的关系等方面，作了明确具体的规定。序言和总则为我国今后进一步贯彻民族区域自治指明了总的方向和道路，提高到一个新的水平，进入一个新的阶段。

第二，把民族区域自治和国家根本制度结合起来，正确地解决了共同性和特殊性的关系，民族自治和国家统一的关系。规定民族自治地方要和全国一样坚持四项基本原则、实行人民代表大会制度和民主集中制等根本制度，并在国家根本制度下行使自治权。这样就能保证民族区域自治的社会主义性质和人民民主专政的性质，既有利于发挥自治地方和各族人民的积极性和创造性，又有利于巩固祖国的统一；既坚持各民族的共同道路，同时又允许根据各民族的特点，在建设社会主义的形式、方法和速度等方面，可以有所不同。这是完全必要的。它是具有中国特色的社会主义的重要组成部分，是符合马列主义民族理论的。

第三，贯彻了改革和创新的精神，扩大了民族自治地方的自主权和自治权。《自治法》除保留《纲要》规定的财政、使用当地民族语言文字、制定单行法规和组织公安部队等4项重大权力外，又增加了大量新的内容，达27条之多。其中新增加22条，作重大修改2条。在27条中，属于经济建设方面的有11条，占的分量很重，体现了“把经济工作摆在第一位”的指导思想。在财政权中增加了“凡是依照国家财政体制属于自治地方的财政收入，都应由自治机关自主地安排使用”“财政收入多于财政支出的，定额上缴上级财政，定额一定几年不变”“设机动资金、预备费在预算中所占比重高于一般地区”等。这些新内容多年来已开始试行有效，把它写进《自治法》中，用法律的形式把它肯定下来，更有利于保障这些规定得到普遍执行。

经济建设在《纲要》中只有“自由发展本自治区的地方经济事业”这样一句话。在《自治法》中则扩充为整整10条：制定本地方经济建设的方针政策和计划；调整生产关系，改革经济管理体制；确定本地方的草场和森林所有权，保护和建设草场和森林；管理和保护本地方的自然资源，优先开发可由本地方开发的自然资源；根据本地方财力、物力和其他条件，自主地安排地方基本建设项目，自主地管理本地方的企事业；安排利用完成国家任务以外的工农业产品和其他土特产品；开展对外贸易和开辟对外贸易口岸，开展边境贸易，享受外汇留成优待；对属于自治地方财政收入的某些税收项目可以减税或免税等等。这些自治权对促进自治地方的经济发展将起到巨大的推动作用。

关于教育事业，《纲要》中只有简单的“教育”两个字。《自治法》中形成比较完整系统的两条：“自治机关可以根据国家的教育方针，决定本地方的教育规划，各类学校的设置、学制、办学形式、教学内容、教学用语和招生办法”，“可以举办寄宿为主和助学金为主的公办民族中小学；在民族学校中使用民族语言文字教学和民族语文、汉语文双语教学和民族文字扫盲”等。这些内容都是近几年来民族教育的新经验，用《自治法》把它肯定下来对发展民族教育有重大意义。(www.xing528.com)

文化和卫生在《纲要》中也只有这两个词，没有具体内容；而科技和体育则根本没有提到。在《自治法》中这4项都单独各成1条，作了确切的规定。在文化这一条中不仅提到要发展各种现代化的文化事业，还特别强调了要收集、整理、翻译、出版和保护各种历史文化遗产。这是非常重要的。此外，还规定了自治地方拥有“制定计划生育的办法”“保护和改善环境，防止污染”等权利。这是在新形势下出现的新问题，中央给予自治地方根据本地区各民族的特点灵活处理这些新问题的自主权，就能更好地贯彻计划生育政策和保护地方生态环境。

为保证国家一切政令符合少数民族地区的实际情况。《自治法》中特别规定了“上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准，变通执行或者停止执行”。这是多年来民族工作中发生某些错误而得出的教训。这样做能有效地克服领导机关的主观主义和一般化、一刀切的领导作风，保证民族地区的各项工作真正从实际出发，按客观规律办事，健康地向前发展。

第四，上级国家机关的领导和帮助是实现民族区域自治权的关键。各级自治机关都是上级国家机关领导下的一级地方政权。国家宪法和《自治法》所赋予少数民族自治地方的各项自治权能否行使和实现，上级国家领导机关负有很大的责任，就是要进行领导，给予大力帮助和支持。特别是经济文化建设方面，上级政府要在财力、物力、人才和技术等方面给予支持和帮助，否则自治地方要自主地加快发展经济文化事业是难以办到的。过去在贯彻民族区域自治中出现的许多问题就突出地、集中地反映在这里。许多自治州、县的同志反映：“自治地方和非自治地方没有多大区别”，“上级国家机关对我们的自治权尊重不够”，“领导一般化、一刀切，对自治地方的特点和特殊需要照顾不够”等，这些缺点需要加以纠正。《自治法》第6章用了一章的篇幅来解决这个问题。具体规定了上级国家机关和自治地方的关系；上级机关如何领导和帮助自治地方行使自治权的条文共12条，比《纲要》的6条增加一倍，大部分内容是新增加的，比原来要求更加具体明确，也更加严格。如上级国家机关在“制定国民经济和社会发展计划时，要照顾自治地方的特点和需要”，“国家设立专用资金，扶持自治地方发展经济文化事业，对专用资金和临时补助专款不得截留、扣减、挪用，不得用来顶替正常经费”，“对自治地方的商业、供销和医药企业，给予照顾”；“在制定工农业产品收购上调整计划时，照顾自治地方和生产者的利益；在投资、贷款、税收以及生产、供应、运输、销售等方面，扶持自治地方利用本地资源发展地方工业和交通、能源，发展民族特需商品和传统手工业生产；支持自治地方与先进地区搞经济、技术协作”，还规定国家在开发资源进行建设时，要照顾自治地方和当地少数民族群众的利益，上级机关开办的企事业单位要优先招收当地少数民族人员，要尊重当地的自治权，接受自治机关的监督。为了保障自治地方的经济利益，第63条规定“上级国家机关非经自治地方机关同意，不得改变自治地方所属企业的隶属关系”。这一条解决了上下关系的矛盾，有利于更好地保护自治地方的利益。此外还规定上级国家机关要采取各种特殊措施，办好民族教育，在当地民族中大量培养各级干部、各种专业人才和技术工人等。这些新内容都是改革开放以来创造出来的新经验。用法律形式肯定下来，充分体现了党和国家对民族自治地方经济文化建设的巨大关怀和义不容辞的责任。

上述几个方面的重大发展，既包含了30多年来实行民族区域自治解决我国民族问题的基本经验，又融入了建设具有中国特色的社会主义的新思想和新原则，使我国民族区域自治政策提升到一个新的发展阶段。这项法律的产生和实施，必将大大促进各自治地方经济文化建设和民主法制建设；对保障各民族平等团结互助、共同发展、共同繁荣，具有重大意义。

《自治法》是一部非常好的法律，但要贯彻执行好这部法律并不容易。它涉及各级党政机关、企事业单位、学校、人民团体和各族干部群众。大家对这部诞生不久的新法律还不熟悉，有的还比较陌生。因此，首要的任务是做好宣传工作，利用各种宣传工具，采取各种形式，向各族人民宣讲；组织各族干部包括上级领导机关的干部认真学习。我省是一个享受自治区待遇的民族省，全省60%的地州县属于自治地方，贯彻执行这部法律是一项极其重要的任务。要贯彻好就必须学习好，必须学懂学通，并结合当地实际认真执行；各级领导机关和各族干部、各族人民还须进一步解放思想，进一步克服在民族问题上的“左”倾错误思想，如不尊重自治地方的自治权，不重视使用民族语言文字，领导作风和指导思想上一般化、一刀切等。必须扫除这些思想障碍，《民族区域自治法》才能真正贯彻落实。

在各级人民代表大会的监督和指导下，在各级党政领导机关的领导、支持和帮助下，我省民族区域自治将进一步加强和完善，各民族自治地方的社会主义现代化建设事业将得到更大的发展，各民族共同繁荣的目标一定能够实现。

（本文在1984年10月召开的省民族理论学会上发表）