台湾县市自治：解决法统危机

（一）推行“县市自治”

国民党政权败退台湾初期，为了进一步稳定政局，在实质上实施专制独裁的同时，花费很大的气力打造“民主”“法制”的外衣，以欺骗民众和舆论。其中，一项重要的举措，就是在基层推行“地方自治”政策。

地方自治本来是一种地方政府的组织管理制度。1941年10月5日，国民党的“行政院”公布过“地方自治实施方案”，但却一直未付诸实施。国民党当局败退台湾后，为使其政权在台湾立足，也为了缓和“2•28事件”以来与台湾人民的矛盾，决心在台湾实行有限的地方自治。1947年7月20日，在台湾省主席陈诚的主导下，成立了“台湾省地方自治研究会”，就与地方自治有关的行政区域调整、自治财政、法规、改选各级民意机构、选举县市长乃至省长等问题，提出研究计划。该研究会由张励生出任主任委员，萨孟武、王开仕等28人为委员。经过该委员会的研究，到1950年春先后提出了有关台湾省调整行政区划、各县市实施地方自治及县市长和县市议员选举罢免方案。1950年4月21日，台湾省政府在“行政院”核准后，公布了“各县市地方自治实施纲要”、“各县市议员选举罢免章程”、“各县市长选举罢免章程”和“各县市议会组织章程”等四个规定，并开始实施。

推行地方自治前，台湾当局首先对台湾省的行政区域重新进行了调整。他们认为，原有行政区域是台湾省“行政长官公署”为利用日据时期已有基础而设置。这种设置，不但面积大小及人口多少过于悬殊，省辖各市的经济基础亦显薄弱，于地方自治实施诸多不便。为使各县市面积及人口适中，以利于地方自治实行，台湾省政府将全省划分为台北、基隆、台中、台南和高雄等5个省辖市和台北、宜兰、桃园、新竹、苗栗、彰化、台中、南投、台南、嘉义、云林、高雄、屏东、花莲、台东、澎湖等16县。

在此基础上，台湾省各县市开始分期实施选举。其中，县市议员分6期进行；县市长分8期进行。从1950年8月至1951年2月，各县市在选出议员的基础上，分别成立了县、市议会。1951年12月11日又由台湾全省5市16县的议会以间接选举方式选举出55位临时省议员，成立了台湾省第一届临时议会。议员任期3年。到1959年6月，改为台湾省第一届省议会。与此同时，各县、市长开始由公民直接选举。任期3年，后改为4年。县、市之下的乡镇及县辖市区、村、里长，亦由公民直接选举。至此，台湾出现了地方自治及县、市长直接民选的格局。

这一地方自治的实施，被国民党当局誉为一大“德政”，标榜为“民主政治”的范例。如果认真分析就会发现，这种所谓“民主”还是值得推敲的。第一，这种选举，只允许选举县、市及其以下的政务官及其“民意代表”，而县、市以上的政务官及其“民意代表”则不允许民众选举。也就是说，台湾当局的政体呈现出上下不一、相互矛盾的状态。呈现出中央集权与地方自治共存的局面，从而成为台湾政坛的一大特色。第二，就在这样的选举中，国民党当局具有无可比拟的优势。它拥有完整的组织系统，控制着“强大的”政治资源和财务资源，能调动和形成较为庞大的政党助选力量；而非国民党籍参选者，只能依靠个人及其家族的力量，其资源和经费有限。因此，这种选举基本上是国民党与地方实力派结盟的结果，整体上仍然是在国民党当局的掌控之中，不可能真正实行公开、公平、公正的原则。第三，由于县、市长及县、市议员层级有限，所组成的议会要听命于行政命令，只能参与议事，职权有限。不过，这类地方公职选举，对政治反对派和有志于投身于政治的党外人士来说，还是提供了一定的参政机会；而对台湾当局来说，则成为纾解专制统治下政治反对势力的一种手段。与此同时，地方势力也在政治上得到了一定发展的机会，逐渐形成地方派系，在以后的政治生活中日益起到重要的作用。这似乎与蒋介石统治集团的初衷不相吻合。

（二）挽救“法统”危机

蒋介石统治集团在标榜民主的同时，对于遇到的“法统”危机似乎就不那么客气了。国民党当局的所谓“法统”，主要是指在统治大陆时期形成的“中华民国宪法”和“动员戡乱时期临时条款”作为统治权力的法律依据。他们认为，有了这个“法统”，他们的统治就是“合法”的、“正统”的。可以依此统治台湾，对抗大陆，并企图复辟其在大陆的统治。

“中华民国宪法”是1946年12月25日由当时的所谓第一届“国民大会”制定的。随后，蒋介石集团急急忙忙选出“国大代表”，并于1948年3月29日—5月1日，召开了“行宪国民大会”（即国民党政权控制的第一届国民大会第一次会议）。蒋介石正是在这个会议上（4月19日）“当选”为中华民国“总统”。不久，李宗仁又经过激烈的争夺，“当选”为“副总统”。而且，值得关注的是，蒋介石在当选前，即授意该大会制定和通过了扩大“总统”职权的“动员戡乱时期临时条款”。刚刚制定的“中华民国宪法”第三十九条曾为防止“总统”滥用权力，规定：“总统依法宣布戒严，须经立法院之通过或追认。”第四十三条规定：“国家遇有天然灾害、疬疫，或国家财政经济上有重大变故，须为紧急处分时，总统于立法院休会期间，得经行政院会议之决议，依紧急命令法，发布紧急命令，为必要之处置，但须于发布后1个月内提交立法院追认，如立法院不同意时，该紧急命令立即失效。”这样的条款，对于一心搞独裁的蒋介石来讲很不舒服。为此，新炮制的“动员戡乱临时条款”明文规定：“总统在动员戡乱时期，为避免国家或人民遭遇紧急危难，或应付财政经济上重大变故，得经行政院会议之决议，为紧急处分，不受宪法第三十九条或四十三条所规定程序之限制。”这就为蒋介石日后进行独裁统治解了套，也为其日后在台湾实施专制埋下了伏笔。(www.xing528.com)

蒋介石集团败退台湾后，它的地域已经大大压缩，人口大大减少，时过境迁，“中华民国宪法”早已名存实亡。然而，由于蒋介石是在这届“国民代表会议”上选出的，为了证明他当“总统”的合法性，还是要拿出这部“中华民国宪法”来为自己服务。法律是要为其政治服务的。在专制统治的淫威下，任何法律、法规都只能是它的“婢女”想怎么打扮就怎么打扮，想怎么利用就怎么利用。而且，它还可以堵一些政治反对派的嘴。这正是蒋介石统治集团利用“法制”为独裁统治服务的特长。

蒋介石到台湾后长期利用的“动员戡乱时期临时条款”，本来就没有什么法律依据，不过是“强权”政治的表现而已。然而，蒋介石统治集团却可以利用它颁布“戒严令”，使台湾可以戒严长达38年之久，可以说是再创台湾的政治奇迹了。蒋介石集团是如何利用“法统”为自己服务的呢？

首先是打着坚持“中华民国”法统的旗号，继续利用“中央民意代表”，而不作变更。众所周知，原来的“中央民意代表”，即“立法委员”“监察委员”和“国民大会代表”，是在蒋介石集团仍然把持中央政权的情况下产生的。他们曾把蒋介石捧上了“总统”的宝座，又使其统治罩上了“合法”的外衣。对此，蒋介石集团为了在台湾再次证明自己统治的合法性，必然要再次予以利用。然而，在蒋介石集团败退台湾时，这些“民意代表”早已如鸟兽散，跟随蒋介石到台湾的“民意代表”很难达到法定人数。同时，他们的任期也随之到达。蒋介石统治集团因为需要他们保驾护航，于是千方百计使其“合法”，继续行使其维持“法统”的职能。

跟随蒋介石到达台湾的原“立法委员”的任期是3年，到1950年12月他们的任期即将到达。为了使这些“立法委员”继续行使职权，蒋介石随即以“总统批准”的方式，予以延期。1951年1月，“司法院大法官会议”又作出解释，在第二届“立法委员”“监察委员”未能依法选出并集会之前，第一届“立法委员”和“监察委员”继续行使职权。这样，逃到台湾的第一届“立法委员”和“监察委员”就可以得以长期为蒋介石统治集团的统治服务，其任期得以无限延长，乃至于成为变相的终身制。

对于蒋介石统治集团更为重要的是，对于“总统”具有选举和罢免权的“国民大会”。因此，“国民大会代表”的人数和任期就特别引人注目。按照“中华民国宪法”第四十七条的规定，“总统、副总统之任期为6年，连选得连任一次”。这样，到1954年，蒋介石的“总统”任期已经届满，他如果连任，需要“国民大会”的认可。这就必须解决“国民大会代表”的人数和任期问题。实际上，“国大代表”名额为3045人，到行宪“国民大会”召开，最后选出的“国大代表”为2961人（刘红：《蒋介石大传》下册，第1414页）,而跟随蒋介石到台湾的只有1080人，几乎只有总数的三分之一。如果按照需要半数以上选票才能当选的原则，蒋介石的总统“连任”永远不可能获得通过。

为解决“国大代表”任期问题，蒋介石如法炮制，于1953年9月27日批准第一届“国大代表”继续行使职权至下一届“国民大会”依法召开之日为止。为解决人数不足问题，由国民党当局发表文告，要求原“国大代表”和代表候补人，必须自1953年10月10日—12月底向“内政部”亲行报到，逾期不报而行踪不明在3年以上者，取消其资格。这样，从海外及港澳召回了314名“代表”。1953年9月25日，“行政院”通过了“第一届‘国民大会’代表出缺递补补充条例”，从原来的“代表候补人”中递补了230人，这样“代表”人数加在一起就达到了1624人，超过了半数。此外，为了避免以后的自然减员和开会期间缺席等问题，“立法院”又在蒋介石的授意下，修改“‘国民大会’组织法”，将第八条中的“开议人数须半数”改为“国民大会非有三分之一以上人数之出席，不得开议”。实际上是只要达到三分之一即可。蒋介石通过这三招顺利解决了难题。这样，蒋介石所崇尚的“法统”得以延续，更重要的是，他得以在1954年召开的“第一届第二次国民大会”上当选“总统”，将他的心腹陈诚选为“副总统”。从此，国民党统治集团实现了对台湾政治体制的调整，进入国民党一党专政和蒋介石独裁下的相对稳定时期。

按照“中华民国宪法”的规定，“总统”只能连任一次。1960年2月，蒋介石的两届任期已经届满，不得再任“总统”，否则就是违宪。但是，蒋介石的目标是要当“终身总统”。他的追随者也极力劝进，意图保住自己的权位。问题是，蒋介石集团表面上一直高唱“三民主义”的高调，讲“民主”“民权”，按理说就应当遵行任期制；但是利益的追逐决定了他们绝不会放弃手中的权力。他们宁可“违宪”，也不会放权。而且常常将“违宪”变成“合法”，将所谓“宪政体制”变为手中玩物。

为此，蒋介石统治集团采取了两方面的举措：一是将“国民大会”代表的法定人数进行压缩，限定以在台湾地区的代表人数为基准（即第二次会议的申报人数）。为此，1960年2月12日，台湾“大法官会议”通过第85号“释宪决议”，以大陆“失去控制后，部分代表无法应召出席会议”为由，以依法选出而能应召在台湾地区集会的“国民大会”代表人数为“国民大会”代表总额，其能应召集会而未出席会议者，亦应包括在此项总额之内。根据此项决议，“行政院内务部”于2月16日发表公告，宣布应召出席“第一届国民会议第三次会议”的代表人数为1576人。至此，一劳永逸地解决了代表人数不足问题。实际上，这时的“国民大会”，已经成为了台湾“国代”的会议。也由于这些“国代”将长期行使职权，台湾百姓因此讥讽“国民大会”成了“万年国会”，“国大代表”也成了“万年国代”。二是由国民党中常会通过了“修正动员戡乱时期临时条款以巩固国家领导中心案”，并在一届三次“国民大会”上，通过了由966名“国代”提出的议案，将“临时条款”中增加了“动员戡乱时期总统连选得连任，不受宪法第47条连任一次的限制”的条文。接着，蒋介石被“选”为第三届“总统”，陈诚为“副总统”。其后，每逢换届，如法炮制，蒋介石也就成为了“终身总统”。这就是台湾蒋介石集团玩弄“民主与法制”的行径。其结果是延续了国民党的一党专政和蒋氏的个人独裁。与此相关联的是，台湾的“中央领导层”多为追随蒋介石的大陆人士，而县、市以下的地方权力则多为台籍人士所把持。