民国工业政策法规实施与影响：1912~1936

有一系列意愿良好的政策法规固然很好，但如果没有切实的执行则只是一纸具文，只能流于一种倡导，其约束力必会大大削弱，因此研究民国初年政策法规的执行也就非常必要。但限于材料收集的困难，学者对民国政策法规的研究也就大多只停留在立法层面，而在其执行方面研究甚少，专门研究的学者有虞和平等先生^[14]。本文借用虞先生收集到的一些材料案例对民国初年惠工保商政策法规的实施情况做一些分析。

虞和平把民国初年的政策法规分为三类，一类是对社会经济生活的主体和组织范畴及其行为方式的界定。第二类是对社会经济活动的保护和扶持，如对企业和企业家法人权利的保护，对企业的经济奖励和资助等。三是造就社会经济活动所需要的公共手段和设施，如通用货币的印铸、通用权度衡器的制造推广、化验稽核机构的设置等。一般说来，第一方面内容的执行是比较容易的，只要法规一经颁发便可由政府主管部门照章执行，工商界也一般不会有抵制行为。但是后两个方面内容，特别是第二方面内容的执行，则要取决于政府的执法态度、行政能力和财政力量。

虞和平认为第一类政策法规执行较好，实施机构照章办理，而政策法规调节对象也较为配合新政策法规的推行。例如《公司条例》、《商人通例》、《公司注册规则》和《商业注册条例》颁布以后，新的公司注册、成立便都遵照该法规执行了。这一类政策法规的较好执行意义重大，它保障了基本的经济和市场秩序，这是民国初期民营工业能够兴起的一个基本条件。

而第二类政策法规的执行就要复杂得多了。作为激励和扶助性措施，这类政策法规中很多需要政府的财政补贴或者隐性补贴，而鉴于当时糟糕的财政状况，其执行的困难就可想而知。不过，在袁世凯去世以前，中央政府的整合、汲取能力还较强，一些措施还是程度不同地予以执行了。例如根据保息条例，有四家企业获得过保息权(袁世凯去世后，随着财政进一步恶化，保息条例随即停止执行)。对于其他无需财政拨款的政策法规，其执行则较好，例如专利权的界定和保护，《暂行工艺品奖励章程》颁布后，清政府时期实施的封建垄断性的专利权即被取消;天津华新纺织公司在1915年筹建时，通过财政总长周学熙的影响获取了在直鲁豫三省专办30年的特权，不出半月即遭工商界的强烈反对，遂由农商部依法取消。农商部为了从精神上激发企业家的创业热情而颁布的《奖章规则》，一经颁布便付诸实行，1915—1916年内，有18家著名企业、10名企业家和20名华侨企业家获得各种荣誉奖。此外，一些减免税的政策法规也得到了不同程度的实施。(www.xing528.com)

第三类政策法规也有了不同程度的执行，为市场交易提供了平台。例如度量衡的统一，在中央政府的大力推行下，逐步等到了实施。但货币的统一，由于中央政府控制能力的下降以及政府本身的机会主义，结果并没有实现。

客观地来看，北京政府颁布的政策法规都不同程度地得到了执行，特别是在北京政府前期袁世凯主政之时，这得益于当时中央政府尚有较强的控制能力。保障经济秩序的政策法规执行得较好，而保育、补助本国产业的政策法规因为财政的拮据没有得到贯彻。政策法规的这种选择性执行状况虽然使20世纪初的中国有了一个基本的经济市场秩序，为近代工业特别是民营工业的快速发展提供了前提，但保育、补助性政策法规执行的不利却大大延缓了中国近代产业的发展进程，使中国产业依附于世界资本主义分工体系，无法建立体现民族利益的民族产业结构。在这一点上，日本政府的作为值得我们深思。