民国宁夏建省溯源，地方行政区域划分历史悠久

民国宁夏建省溯源

我国地方行政区域的划分，历史悠久，其制尚矣。据古书记载，黄帝拓地九州，列为“万国”，舜改十二州，“三代”复为九州。然而真正奠定了地方行政区域制，应首推于秦始皇。始皇统一全国（六国）之后，建立中国历史上第一个中央集权的强大秦朝。秦朝对国家管理实行郡、县制，以两级行政治理天下。秦以后，我国地方行政设置的名称虽代有不同，但以二级（郡、县）或三级（郡、州、县）制受制于中央集权政府的基本格局则始终未变，至于省制的出现，首始于蒙元时期。元以前，省曾为官职的名称。蒙元置中书省于京都，同时在全国分置若干个行中书省（或称行尚书省），这就是我国行省制度的开始。元亡，明、清两代因袭其故，从此行省制度便在我国成为定制而相沿不弃。

宁夏地区曾于蒙元中统二年（1261年）首置西夏中兴等路行省，后省并于甘肃行省。至清代，宁夏地区为甘肃省宁夏府。民国建元，改为甘肃省朔方道（旋改宁夏道），领宁夏县、宁朔县、中卫县、平罗县、灵武县、金积县、盐池县和平远等八县。^[1]直到1925年冯玉祥部西北军入甘以后，才开始酝酿改省。建省的经过情形大略是：冯玉祥集团为了扩大局面，于1928年通过时任南京国民政府内政部长的冯系人物薛笃弼，提出甘肃省分治案，在9月5日举行的国民党中央政治会议第153次会议上通过了这一提案。^[2]10月17日，中央政治会议第159次会议，又进一步根据前第153次会议议决的甘肃分治案，决定将宁夏道旧属8县和宁夏护军使辖地（即阿拉善、额济纳2旗）合并为宁夏省，^[3]并于10月19日正式以国民政府命令行文公布设置宁夏省。^[4]在10月24日的中央政治会议上，时任行政院副院长的冯玉祥提出了宁夏省政府组成委员的名单建议，并获得通过。^[5]11月1日，南京国民政府正式颁布命令，任命门致中、邵遇芝、李世军、魏鸿发、扈天魁和马福寿、白云梯7人为宁夏省政府首届委员。命令同时指定门致中兼任省主席、邵遇芝兼民政厅长、扈天魁兼财政厅长、李世军兼教育厅长、魏鸿发兼建设厅长。^[6]另外，任命王芝庭为宁夏高等法院院长。^[7]接着，甘、宁、青3省又根据国民政府第170号训令，共同商定了《甘肃、宁夏、青海三省划界实施办法草案》，着手对3省疆界进行具体查勘和划分。^[8]在以上一系列准备工作的基础上，南京国民政府遂颁布了第189号指令，宣告宁夏省于1929年1月1日正式成立，新省全体委员宣誓就职视事。^[9]新的宁夏省领9县2旗，即宁夏县、宁朔县、平罗县、中卫县、灵武县、金积县、盐池县、镇戎县、^[10]磴口县^[11]和阿拉善额鲁特旗、额济纳旧土尔扈特旗。全省总面积计274910平方公里，占全国面积的2.38%，总人口约为70万人。^[12]而“额济纳、阿拉善两旗，虽在省之范围，但一切管辖行政之权，省府仍不得与问焉”^[13]。所以宁夏省的实际管辖范围，仅为贺兰山以东9县，其土地面积为29450平方公里，约占全省面积的10.72%。^[14]

宁夏之所以能在这个时候独立开省，这是由于当时政治和军事等诸方面的因素促成的。

一、宁夏建省的政治背景

从冯玉祥系来看，他于1924年10月发动北京政变，推翻北洋政府以后，北京临时执政府任命冯玉祥为西北边防督办兼甘肃省督办。^[15]但在直、奉两系军阀的联合压迫下，冯玉祥部在京津地区无法立足，为了保存实力，不得不将其国民军改称为西北军向西撤退，计划以陕、甘地区为根据地，积蓄力量，徐图再举。西北军既然要把甘肃省作为其逐鹿中原，争霸称雄的后方基地，为了解除后顾之忧，他必然要清理基地，扫除存在于甘肃境内的各种杂牌地方势力。在冯玉祥部入甘之初，为了减少西北回族军阀势力的反对，便首先拉拢住西北回族军阀首领马福祥，让马福祥担任西北边防会办，作为他的助手，并将马福祥长子马鸿逵由陆军第五混成旅旅长提拔为第七师师长。由于马福祥父子的帮助，宁夏镇守使马鸿宾，以及甘肃各镇回族小军阀都纷纷致电表示欢迎冯玉祥主甘。时机成熟之后，冯玉祥命第二师师长刘郁芬率部开进兰州，以西北军驻甘肃总指挥的身份代理甘肃省督办职务。当时甘肃分为8镇，回、汉势力各占其半。其中汉族方面占据4个镇守使：陇东镇守使张兆钾，陇南镇守使孔繁锦，肃州镇守使吴桐仁，河州镇守使裴建准；回族方面也占据4个镇守使：宁夏镇守使马鸿宾，西宁镇守使马麒，甘州镇守使马璘，^[16]凉州镇守使马廷勷。

刘郁芬在1925年9月入主甘肃之时，由于回族势力已被稳住，刘即放手对付汉族地方武装势力集团。他首先诱杀了甘肃陆军第一师师长李长清和旅长包玉祥，^[17]不久又武力驱逐了张兆钾、孔繁锦、宋有才、黄得贵等汉族地方实力派。^[18]当汉族地方武装力量被次第剪除以后，刘郁芬就将矛头指向了回族封建军事集团。但是对于回族方面，由于西北军入甘时得到过他们的帮助，更主要的是因为在甘肃省回、汉杂处，回族势力较大，回族人民亦由于宗教的维系，其团结力和反抗精神较强，西北军当局深恐处理不当会引起回、汉仇杀，影响西北局势。所以刘郁芬等人在对付回族地方势力时，不得不改变手法，采用文斗的政治手腕，即通过将宁夏、青海地区从甘肃省分出，划为两个独立行省的办法，这样就可以由中央政府重新任命省主席等官员，从而合法地把西北军势力打进去，取马家势力而代之。因此可以说，宁夏、青海的建省，是西北军与甘肃回族军阀政治斗争的产物。

另外，从蒋介石集团来看，自从蒋氏叛变革命、窃取了南京国民政府领导大权以后，表面上于1928年实现了所谓的全国统一。实际上，当时蒋、冯、阎、桂和东北的奉张集团，以及其他大大小小的军阀武人，仍然在一省或数省，或者一个地区实行武装割据。这些军阀集团把持地方，以军驭政，委官任吏，自征税赋，截留财源，形同变相“督军”、“巡阅使”的复活，俨然独立王国。但是，蒋介石也迫不及待要建立蒋家独裁王朝，他除以军事武力消灭异己之外，同时也在政治手段方面做文章，如鼓吹“缩小省区论”就是其一着。缩小省区的目的是防止武人割据，克服尾大不掉的局面。因为把省区划分小了，地方势力就会被分散和削弱，一个省区就无力对抗“蒋记”中央，而蒋介石则可以挟中央政府的权力和名分，施展其政治手腕，在各省之间制造矛盾，利用他们互相牵制，抵消力量，从而达到分而治之和必要时实行各个击破的目的。因此，当冯玉祥提出要将甘肃分治，添设宁夏、青海两省的主张，蒋介石将计就计，表示同意。

二、宁夏建省的军事背景

1928年9月，蒋介石为了削弱冯、阎、桂等系集团的军事力量，便以“精兵简政”、“发展经济”、“进行建设”为口号，决定召开战后编遣会议，提出在全国保留50个师作为国防军的方案。按照这一编遣方案的规定，冯玉祥的国民革命军第二集团军只能编留12个师。这时第二集团军的实力是34个师又20多个旅，分驻于山东、河南、陕西、甘肃4省。而蒋介石的第一集团军本来就实力较小，也要编12个师，还额外给蒋介石增加一个中央军区。结果，蒋介石集团不仅不要编遣，反而还需重新补充兵源才能够数。这种不公正的交易当然遭到各系军阀的反对，于是就种下了新军阀混战的种子。

枪杆子从来是军阀们的命根子，有了枪杆子就可以扩大地盘。冯玉祥表面上不便于反对战后编遣从事建设的堂皇口号，但又要保持与蒋介石相抗衡的军事实力。于是冯玉祥便以“宁夏、青海距离甘肃省城太远，交通不便，不易发展”^[19]为理由，通过他的派系——国民政府内政部长薛笃弼从中运作，实现了分治。因为根据冯部控制4个省，分配准编12个师的成例，平均每省驻军3个师，那么再增加宁夏、青海两省，就可以再争取多编6个师的兵力。不仅如此，按照《国军编遣委员会进行程序大纲》的规定，对于省一级的地方，还享有许多特权，如每省可以将编余部队改编为地方警察和保安部队3000～6000人。^[20]各省还可以报告所谓“匪情”，再改编一些警备队，以省主席兼任总指挥。再加上在师以下扩大建制，增加员役人数等办法，所以第二集团军名义上被缩编为12个师，而“其实确有兵数，仍在30万以外”^[21]。这就是冯玉祥急急忙忙筹设宁夏、青海两省的内在原因，也可以说是宁夏建省的军事背景。

除此之外，还有一个因人设事的因素。冯玉祥部西北军自南口战败以后，渡过了一段艰苦的时期，现在又走入顺境，加之“北伐成功”，许多人都做了官，如冯玉祥本人出任南京国民政府行政院副院长，跟随他多年的高级干部鹿钟麟任国民政府军政部长，宋哲元、刘郁芬、孙良诚、韩复榘等当了省主席，至于省政府委员、市长和厅、局、处长更是放了一大批。这些新贵们个个弹冠相庆，赴任地方，人人都想张大口袋，借此机会狠捞一把。可是西北军毕竟只占据4个省份，因此一时间大有神多庙少和僧多粥少之感。在这种情况下，多添一个省，就可以多安排一批部属，多减轻一分内部压力。可是4个集团军的势力范围已经大体划定，向外扩张实属不可能，如果能在自己控制的地盘内设法增划省区倒不失为一种好的办法。于是在多方因素的共同作用下，宁夏新省便“人工繁殖”而生成了。

三、宁夏建省的客观条件

然而，一个省区的产生与其土地疆域范围的形成，往往是历史演变和自然形势发展的结果，而绝不是人为的外力可以左右的。所以行政区域的划分总是大小不一，犬牙交错和沃硗迥异的。当然也不能完全否认，在某些特定的条件之下，政府干预和军事的力量，有时也可能强行影响某一区域行政区划的变更。但这种情况不仅少见，而且如果不符合客观条件，它也必然是短命的，迟早也是站不住脚的。因为一级行政区域的形成与确立，是由该地区的历史、地理、文化，乃至民族、风俗等诸多因素来决定的，外界的只能是客观因素。客观因素只是条件（外因），主观因素才是根本（内因），只有内因才是引起事物发展变化的真正依据。所以，如果我们抛开军阀集团私利不管，而从宁夏本身来研究，可以发现，宁夏地区也的确存在着设省的各种条件。所以，外因通过内因起了作用，一个新生的宁夏省呱呱坠地了。

那么，宁夏设省具备着什么样的条件呢？

首先，从历史上看：自古以来，宁夏孤悬河上，居大漠与中原的缓冲地带，在军事上有着十分重要的战略地位，它对于中原王朝和北方少数民族部落都是举足轻重的地方，因而在历史上享有特殊地位。“三代”以前，宁夏地区为我国北方少数民族“荤粥”、“鬼方”、“猃狁”和“戎”、“狄”各部的活动地区之一。至战国秦昭襄王三十五年（前272年），起兵灭义渠戎国，始置陇西、北地、上郡，筑长城以拒胡^[22]，这时宁夏地区归隶于北地郡，也是宁夏地区有行政设置的开始。秦朝中央政权建立以后，由于长城的筑成和中央政府徙民实边的措施，加之“自朔方以西至令居，往往通渠，置田官吏卒，此宁夏河渠所由昉也”^[23]。可见宁夏地区很早就得到了大规模开发，成为北方先进地区。正因为如此，中国历史上，在宁夏地区才有可能先后出现两个强大的夏国。南北朝时期，匈奴铁弗部赫连勃勃所建立夏国（407～431年），它的统治中心虽在统万城（今陕北横山白城子），而宁夏却是它的重要支柱。至于宋代的夏国（1038～1227年），即在兴庆府（今银川）建都，统治中国北方大片土地，号称“万里之国”，与中原宋政权对抗近二百年。

宋以前的唐朝，宁夏属关内道，唐王朝在灵州（今吴忠利通境内）置朔方军节度使，此为宁夏别称“朔方”的来由。唐玄宗天宝十五年（756年）安史之乱起，太子李亨逃到灵武继承皇位（即唐肃宗），平定内乱，宁夏遂成为李唐政权的所谓“中兴发祥之地”而名扬天下。

元朝，中央政府将地方行政设置改为中书省和行中书省。宁夏曾一度被立为行省，“宁夏”的名称和宁夏省的建置均始于其间。到明代，曾一度在宁夏设置巡抚。由于战争的关系，宁夏虽未被正式列为省别（布政使司），但却被列为全国“九边重镇”之一，也同样说明宁夏地位的重要。

有清一代，宁夏先后隶属于陕西、甘肃，为甘肃省辖之宁夏府，但在顺治初年，宁夏却为巡抚驻地，并设置宁夏提督一员，可见仍然是省一级的架构。至雍正三年（1725年），清廷又在宁夏派驻满洲八旗兵，设立镇守宁夏等处将军、副都统。清初，清廷只在重要省区的中心城市和国防重要地区设立驻防满营将军，最先全国只有5个将军辖区，后来在西北也只在陕西设西安将军、新疆设伊犁将军和宁夏将军。显而易见，宁夏虽屈居道府，而其地位已完全非道府所能及。

民国建元之初，北洋政府在全国实行废府存道，宁夏府改为甘肃省朔方道（次年改回宁夏道），但同时又在宁夏设置护军使，并将阿拉善旗、额济纳旗行政吏治和鄂托克、乌审2旗军务划归宁夏道和宁夏护军使节制。甘肃省时有6镇，设置护军使也仅宁夏一道。^[24]

其次，从地理上看：除阿、额两蒙族之外，宁夏9县大多负山带河，居于贺兰山脉和秦陇丘原及鄂尔多斯高原之间，地势西南高于东北，海拔高度在1220公尺（平罗县）至1480公尺（中卫县）之间，省会宁夏城居中，为1380公尺。^[25]各县划分为卫宁、金灵和银川3个灌区，大部分土地为黄河冲积平原，地势平坦，河渠纵横，锦田在望，素有“天下黄河富宁夏”的美称。3个灌区亦可合称为宁夏平原，宁夏平原各县均属大陆性气候，由于纬度和高度的关系，以及距海洋较远，东南沿海季风吹至宁夏已成为强弩之末，故气温较低，冬长夏短，降水量相应较少。而各县年平均气温相差不过2℃～3℃，降雨量以八、九两月较为集中，约占全年降水量的49.23%。^[26]故有“小暑、大暑灌死老鼠”和“谷雨前后，种瓜点豆”、“立夏高山糜，小满出土皮”、“秋分糜子，寒露谷，过霜降，收黍黍”的农谚。由于气候和雨量基本相同，所以各县的农作物多以小麦、水稻为主，糜、谷次之，豆类和其他杂粮为补充。经济作物以胡麻、大麻、甜菜为主。另外，矿产方面，则以煤炭和盐、碱为大宗。

在社会生活和风俗方面，由于宁夏自古以来屡次从内地各省移民戍边和实行军屯的结果，所以人民五方杂处，故民俗、社会生活等情与内地无大区别。只是宁夏为回、汉人民共同开发和生活的地区，回族人民基本上都信仰伊斯兰教，自有其宗教戒律和一些特有的风俗习惯。

从以上种种情况来看，宁夏道虽隶属于甘肃省，但古往今来即在西北享有特殊的历史地位，在自然特产诸方面更具有个性特色而自为一局。虽然同心、盐池、磴口3县与黄灌区其他县份有所区别，而从历史上看，这3县和阿拉善、额济纳2旗，皆为屏障宁夏不可缺少的藩篱之地。所以不管统治阶级的意愿和目的是什么，而宁夏省之设置，倒是符合客观条件的，也是顺应历史发展的必然结果。因此宁夏建省之后，省制能够得到巩固和发展，这本身也是一个有力的证明。

建省，对于宁夏地区的发展变化会产生什么影响呢？从当时来看，由于西北军正忙于准备参加中原大战，所以在宁夏建省前提出的“开发西北”、“建设宁夏”的口号，也仅仅是口号而已。相反，为了支持新军阀的混战，西北军当局反而把沉重的财源、兵源两副重担压到了陕、甘、宁、青人民的身上。宁夏由道变为省，麻雀虽小，五脏俱全，省政府和各厅、局、处，以及各县政府的各种科、局，形成了一套庞大的官僚机构，叠床架屋，“长字辈”和“委员”们满天飞。同时军队驻防，亦从原门致中部的一个旅（吴鹏举的47旅）^[27]，增加到4个师（吉鸿昌的32师、李伦祥的22师、冯华民的27师和郑大璋的骑兵师），还有收编后驻防于平罗县的苏雨生骑兵师和原吴鹏举旅。^[28]小小的宁夏省，以70万人口，80多万亩入赋额田，而要担负如此巨大的军政开支，人民的困难就可想而知了。省当局为了增加收入，除了巧立名目，强征各种苛捐杂税外，又强行在全省附加征收180万元清乡费（为烟亩罚款改名）的巨款^[29]，使得田赋负担每亩高达3元8角之多。^[30]门致中为了兴建省主席官邸，甚至把新城城墙的砖石都拆除，运往省城作为建筑材料，由此可见宁夏当时在经济上所受破坏的程度了。^[31]

但是从长远的观点来看，宁夏的建省，既然超出了统治阶级的私欲而符合设省的客观要求，所以建省的积极意义就不能因为统治阶级的利己目的而被抹杀，宁夏独立开省，对于发展这一地区的经济、文化，和从事各项建设毕竟是有利的，

历史的事实将继续证实这一论断。

（《宁夏大学学报》1984年第2期）

【注释】

[1]清同治十三年（1874年）增设平远县。中华民国三年（1914年）改名为镇远县。见《朔方道志》卷2、4

[2]《青海历史纪要》，青海省志编纂委员会编，青海人民出版社，1980年(www.xing528.com)

[3]叶祖灏著：《宁夏纪要》，南京正论出版社，1947年

[4]（宁）《国民政府公报》第2号，国民政府文官处，1928年

[5]《国闻周报》第5卷第42期

[6]（宁）《国民政府公报》第9号，1928年11月3日

[7]（宁）《国民政府公报》第53号，1928年12月26日

[8]《甘肃省政府政令类编》第2期，甘肃省政府秘书处，1929年10月编印

[9]（宁）《国民政府公报》第80号，1929年1月31日

[10]国民政府秘书处第2224号公函宣布改镇戎县为豫旺县，从1929年1月1日起执行新县名。后于1938年马鸿逵当局上报批准，再次改名为同心县

[11]⑾磴口地方于1926年12月由冯玉祥命令设立县制，1929年1月30日，南京国民政府第197号指令正式认可，并划归宁夏省管辖

[12]《宁夏资源志》，宁夏省政府1936年1月编印

[13]傅作霖著：《宁夏省考察记》，正中书局，1935年

[14]《宁夏资源志》，宁夏省政府1936年1月编印

[15]《西北汇刊》，第6期，1925年10月16日

[16]马璘，字玉清，东乡族，青海省主席马麒之弟。马麟，字勋臣

[17]《西北远征记》，宣侠父著，全国政协文史资料出版社，1982年

[18]《冯玉祥部国民军入甘纪略》，曹之杰撰《文史资料选辑》第27辑

[19]宋哲元：《西北军志略》，《近代史资料》1963年第4期

[20]（宁）《国民政府公报》第77号，1929年1月28日

[21]宋哲元：《西北军志略》，《近代史资料》1963年第4期

[22]《史记·匈奴传》卷九十四上

[23]《朔方道志》卷6

[24]在平凉曾设陇东护军使，一年即撤，西宁护军使于1925年才设，不一年裁

[25]《西北地理》（汪公亮著，正中书局1935年印行）

[26]《宁夏资源志》，宁夏省政府1936年1月编印

[27]《甘肃省政府政令类编》第1期，甘肃省政府秘书处编印，1929年2月

[28]《一九三○年马仲英攻陷宁夏省城亲历记》（毓运手稿，稿存甘肃省政协文史资料委员会

[29]《十年来宁夏省政述要》第3册，宁夏省政府秘书处，1942年编印

[30]《马鸿逵家族军阀集团罪恶简史》，（《宁夏文史资料》第5期

[31]《宁夏变乱亲历记》，崔鲁坡手稿，稿存全国政协文史资料委员会