国民政府财政体制改革和外国援助

六、财政体制改革

国民政府西迁后，财政上的关税、盐税、统税三大来源大部分丧失，遂将希望寄托于外国援助。但此时除了苏联的军事物资援助，其他国家的援助却很少。当时占财政支出的70%左右的军费（大体上相当于全部财政赤字）全靠发行钞票来弥补。1937—1939年，大后方农业连年丰收，物价很低；物价上升的速度低于通货发行增长的速度。1940年，大后方普遍歉收，物价急剧上升。从此，物价指数超过通货发行指数，财政赤字高达75%，财政面临破产境地。国民党中央被迫在财政上采取应急措施。1940年11月，行政院会议决定全国田赋征收实物；1941年4月，国民党五届八中全会决定，将原属地方的田赋“暂归中央接管”。6月，全国第三次财政会议制定《战时财政改革计划》，并拟定了《改订财政收支系统实施办法》。

改订财政系统收支办法，是财政体制上一个大变动。以前，实行中央、省、县三级财政预算体制；此后，实行中央、地方自治两级财政体制，取消了省级财政。各省的一切收支都纳入中央财政预算，由中央政府统收统支。以县为单位的自治财政，其收入主要是：①土地税之一部分（原属县的田赋附加全部，土地陈报后正附溢额田赋之全部）；②营业税之三成；③印花税之三成；④遗产税之二成半；⑤县产、公营事业之收入等。

上述财政体制的变化，明显含有加强中央财政集权，造成各省在财政上依附于中央的事实。与此同时，县市则有相对独立的财政，而不必依赖于省。再结合新县制的推行，就反映出国民党中央的意图是从各个方面来削弱带有半割据、半独立性的后方各省的地方势力，并力图渗透其内部，控制县以下的基层政权。但是，从另一个侧面看，这个变动有其积极的方面。该体制有利于“统筹整理分配，以应抗建需要而奠自治基础，借使全国事业克臻平均发展”^[12]。如果从现代工矿业投资角度考察，可看出上述改革的目的在一定程度上得到了实现。甘肃是个“受益”省份。战时在甘肃建设的约20个较大的工矿、科技、农田水利项目，几乎全是中央政府投资，只靠甘肃是办不到的。

按规定，甘肃于1942年6月结束省库（甘肃省银行代理）。这标志着独立的甘肃省财政的结束。甘肃省的征税任务，全部移交给甘宁青直接税局（后改为甘肃省税务管理局）。兰州市公库由甘肃省银行兰州分行代理。县，应设县库，由各县银行代理，在未设中央银行的县，县银行还代理国库。当时，甘肃各县都未设县银行，由甘肃省银行分支行代理。1942年，甘肃省只有28个县库。1943年增加了20个县库，以后陆续增加，完成一县一库的任务。1947年，全省国库已达到78个。

从1942年起，甘肃省每年编制年度预算，报经中央财政部审核后执行。如果对预算有新追加或追减，也需履行同样手续。兹附表以反映甘肃的省、县两级财政预算以及收支的实际情况。

表4-1比较集中地反映出甘肃省政府预算逐年大幅度下降的基本趋势（1938年度突然下降情况，下面再讨论），1944年仅为1937年的10.1%。它反映出甘肃省级财政在战争时期确实处于严重困难之中，县级财政也不例外。

表4-1　甘肃省1937—1945年预算表%

说明：1.采自1948年《中华民国统计年鉴》。

2.1942年后收入不含田赋征实数。

3.折战前法币是按国民政府统计处公布的全国平均（后方七大城市）批发物价指数折算。

表4-2、表4-3同表4-1相比较，除了1938年，预算收支与实际收支相差不大。其中，实际收入比预算收入高出3.8%～13%，实际支出中，1937年支出较预算高出20%（赤字），而1939年则较预算支出少20%，结余达299.97万元，“除抵偿历年不敷之数外，库存现金常在百万元左右”^[13]。这在甘肃财政史上是少见的。1938年的实际收支超出预算约两倍，可能有两个原因：（1）统计口径变化。1937年前，全国采用非日历会计年度（当年7月至翌年6月），从1938年起，财政部规定财政采用日历会计年度。改制时，1938年只剩下半年预算。（2）1938年田赋收入236.21万元，是空前的，原因是省政府预征一年田赋。^[14]

表4-2　甘肃省1937—1940年的财政实际收入情况表

表4-3　甘肃省1937—1940年的财政实际支出情况表

说明：表4-2、表4-3主要采自梁敬镦《抗战三年来之甘肃财政与金融》，载《经济汇报》1941年第2卷第1期、第2期；1940年收支数转引自士心《抗战四年来西北的财政与金融》，载《甘行月刊》1941年第4期、第5期；百分数、折战前法币由作者计算。(www.xing528.com)

表4-2反映出1937—1939年甘肃财政收入主要来自田赋、营业税、特种营业税、中央补助、公债等收入，共占66.6%，其中中央补助每年都在20%以上。这是甘肃历史上享受协饷的延伸。如果加上国家收入（代收国税等）每年约15%，二者合计占35%以上，即甘肃财政收入中有35%左右来自中央。这反映甘肃自身的财政是很脆弱的。表4-3反映1937—1939年甘肃财政经费支出的一半以上用于军费（军务费、训练费、公安、协助、预备费等共占52.6%），这是处于战争时期的反映。党务、行政、司法等维持甘肃统治机器运转的费用共占20%左右，占支出的第二位。教育文化费用支出占第三位。经济建设（含实业、地方营业资本支出）则只占4.4%，比例很低，但1937年支出56.16万元（折战前法币42.87万元），则是近几年仅有的数额较大的建设费。

表4-4反映财政体制改变第一年除了大宗军费支出，也许能代表以后几年的甘肃省财政支出概况。其中地方性的军事治安费（含保安、辅助、协助、预备费三项）占37.94%，仍是省财政最大的支出项目；教育文化占15.57%，占支出的第二位，超过两项行政费（共12%），这是值得注意的变化；经济交通等建设方面的支出仅占7.64%，反映出当时省政府在“建设大西北”方面的困境，这方面的资金主要靠中央投入。

表4-4　1942年度甘肃普通政务支出概算统计表

说明：本表采自《国民政府年鉴·甘肃》第一回，1943年。

国民政府从1935年要求全国县级单位办理地方预算。1935年，甘肃岁入岁出为1605328元，其中田赋附加为1066234元，占岁入的66.42%。1936年岁入岁出为2330610元，其中田赋附加为1621133元，占岁入的69.57%；支出中，文化、教育分别为414592元和672539元，分别占岁出的25.83%和28.86%。^[15]

甘肃在县财政建立之初，“对于支出不敷之款，恒向人民举行摊派。摊款数额既无标准，摊派次数亦无限制”。1938年省政府规定：“准按地亩或按户口为征收标准，分上下两个半年摊收一次，此外不得再有随时摊派。”当时规定的田赋带征（附加）标准：“地丁每亩不得超过四元五角，本折粮石每石不得超过八元，以资限制。”^[16]所以，从性质上来看，田赋带征（附加）仍属于摊派性质。从表4-5看，这是当时各县局的主要收入来源，也是甘肃农民最沉重的负担。

从表4-5可以看出：①岁入大幅度增加。如折算为战前法币，1938年为4085771元，为1935年的254.5%和1936年的175.3%；1939年岁入为2848098元，为1935年的177.4%和1936年的122.2%。只隔一两年，农民的负担加倍，其中1938年农民的负担则更重。如果加上1938年省政府预征一年的田赋，则农民的负担沉重就可想而知了。②县级预算收入主要来自田赋带征、临时摊款和抗日战争摊款，3年都占岁入的70%以上。而这三者又都属于摊派性质，特别是后两者又都属于数额“既无标准，摊派次数亦无限制”性质，而按税制征收的各项税捐，3年都只占10%。在这种很不正规的财政体制下，更容易发生贪污中饱、敲诈勒索现象。③从1938年和1939年县田赋带征的数额同全省田赋正额相比，比重太大，1938年（基数很高）占66.8%，1939年竟占到181%，即接近正额的1倍。短期之内负担成倍增长，摊派又无限制，远远超过了甘肃农民的负担能力。这是1938年海固地区农民起义以及皋兰、榆中等地零星农民暴动的经济原因。国民党推行县自治以后，实行县自治财政，县有了自己的独立收入，其不敷部分则由中央补助。表4-6反映中央对甘肃的县地方财政的补助高达60%以上，县级财政开始进入比较有序的状态。但这时甘肃人民特别是农民的负担并未减轻，反而更加沉重，田赋三征把农民的负担推到了最高峰。

表4-5　1938—1940年甘肃省各县预算岁入岁出表

说明：采自前引梁敬镦文，需要说明的是：1939年“各项税捐”收入栏，排印有误，原为“64064，为合计的10.32%”，按百分比应为646632。以此数补入，仍差1431，才能达到表中的合计数，其他合计和百分比，似也有些误差。

表4-6　1942年甘肃省各县市岁入岁出预算分类统计表%

说明：采自《国民政府年鉴·甘肃》第一回；百分比为本书作者推算。

表4-7　1939—1945年甘肃省县级预算表

说明：采自1947年《中华民国统计提要》表154。

在县财政支出中，1938—1940年，行政费一直排在第一位，教育文化支出一直处于第二位，占20%以上，到1942年高达28%（在省级预算中也占近16%），这是抗日战争时期甘肃中小学教育有较大发展的重要原因。