税收与财政问题——甘肃通史中华民国卷

七、赋税和财政

民国建立的时候，中国是一个以农业为主导的社会，田赋是国家的主要税收。北京政府建立后，田赋在征税的田亩数（承粮地）和税率方面都继承清制。这样，民国初期的社会经济制度特别是土地制度方面是晚清社会的延续。1927年，南京国民政府建立后，同北京政府一样，也宣布在田赋方面继承清制。1928年，国民政府还宣布田赋由各省支配，不再上交中央。^[11]这样，田赋由历代的国税变为地方税。这是一大变动。

田赋。清光绪三十二年（1906年），甘肃全省实征地丁239975.46两，实征正粮342991.99石，征草3854314.39束。民国初，全省土地共649186.79顷，番地269134段。其中实熟地（耕地）212747.09顷，番地218950段；应该征地丁并粮草折价银元共1380297.61元，本色粮204825.97石，本色草58384束。^[12]在征收方法上，地丁，一般征银两。粮石，原定额为实物，以小麦为主。征收实物称本色。按市价折征银两，称折色。清宣统三年（1911年）每两白银折银元1.5元。民国前期，河西各县田粮一般为“本七折三”，其余各县为“本六折四”，而成县、两当、化平（今宁夏泾源）等县则不征粮。草束，大草每束18斤，小草每束7斤。1916年起，一律按7斤计算，折收银元。^[13]少数地方如武威，因驻军需要，仍征草束。1912年，北京政府财政部通电各省：“凡民间定纳丁课税厘并发放俸饷官款一切出纳事项，概以银元计算。”^[14]此后，甘肃的田赋税收，征收银元的比重逐渐加大，但在全国各省中，甘肃田赋征收实物、市场使用银两的比重仍较大。甘肃藏族聚居区，直到20世纪40年代末，仍使用银两、银元。这种现象，在一定程度上反映出甘肃商品经济的滞后。

在征收田赋过程中，还有几种附加税。一是耗羡。每两加收一钱五分的火耗，作为无薪经收人员的开支。1906年，全省一共征收36356.35两。二是“百五”经费。每两加收百分之五，作为征收地丁费用。三是盈余。每正银一两加收五钱五分。

差徭。自“摊丁入亩”后，清朝后期的徭役在汉族地区已经很少，只残留一些，主要是在官吏出巡或入境办案时的支应差役。民国以后，甘肃临时省议会倡议“裁革支应”。在较长一段时间内，政府除了在兴修水利、修桥、筑路等公益事业方面征发民力，很少动用民力。民国初年是扰民最少的时期。20世纪20年代军阀割据，开始滥用民力。孔繁锦在创办近代工厂中不仅滥派民力，甚至修建厂房的材料，也向地方和人民摊派。国民军在甘肃的军事征发——征兵、征畜（车）和征派粮秣频繁，是民国扰民最重的时期。征兵没有定制，是最扰民的差徭之一。征兵之外，还征发驮畜（骆驼、马、牛、骡、驴）。“经役数次，则城乡无一能畜牛马者，废农失时，酿为灾荒”，“至于随时拉夫，紧急时虽文弱者，老稚者亦不得免，其死于道路者时有所闻”。当时扰民最重并引起经济负担的有两项：征兵和防区摊款。国民军征兵而人民多逃亡（含入伍后的逃亡）。农民或士兵逃亡之后，由所在乡按户派款，雇人顶替，每丁值300元。每县每年征兵数百人，数年逾千人，则累计数万元、数十万元，甚至上百万元。驻军在防区内的粮秣等费用，由省政府下令向各县借款，实际由各县分摊。征兵和防区摊款，是当时甘肃人民最沉重的负担。“取之既多则，亦无术清偿，最为病民。”从数额上讲，这些负担远远超过正常田赋。1926—1929年的档案记载，这期间定西（安定）县征兵3600人，摊款5万元，征发粮秣值300万元。甘谷县征兵2000人，摊款28.1万元，征发粮秣值32万元。1926—1927年，临夏县征发很重，是引起1928年河湟事变的重要原因之一，此两年的档案被焚毁。仅1928—1931年征兵1378人，征发粮秣值20余万元。而在清代，上述诸县每年差徭费分别为白银450.4两、509.9两、1635.4两。宁夏府的灵武县则多征实物。1928年征兵750人，征发粮秣：白面750356斤，小麦712石，大米80石，豆870石，麸760石，柴草70万斤。上述苛重混乱现象，到全省统一后才逐渐好转。^[15]

工商税。1913年1月，北京政府成立国税厅，把17种税目都划归中央国税厅。其中除了田赋、关税、渔业税，还有14种都是工商税目：盐课、常关、统捐、厘金、矿税、契税、牙税、当税、牙捐、当捐、烟税、酒税、茶税、糖税。地方税只有田赋附加、商税（商业营业税）等征收不多的税。因受利益驱动，各县都截留中央税款。1914年6月，北京政府取消两税划分，采取地方解款中央的体制。甘肃省为增加自己的财政收入，除了中央政府所公布的工商税目，从省政府到地方驻军都自立名目征税。

《甘肃通志稿》财赋卷载：甘肃财政厅经收的工商税有：统捐（含百货、大布、木料、药材、包裹、子口、羊税、担头等）、杂税（含商税、畜税、当、牙、帖、油粱、磨课及各地独有的税捐）、皮毛公卖、驼捐、茶课（各种散茶）、杂收入（官业收益、税捐票价等）。由各专办局经收的有：榷运（盐）、印花、烟酒、禁烟善后、药材（1922年4月后新设局征收）。

值得注意的是，上述有的税目是由地方甚至驻军擅自设立，而由省政府作为新税目向全省征收的。地方自立税目的第一例是1912年10月，由马安良向临时省议会提出的皮毛产场税，经通过后，向全省征收，年税收约100万两白银。驼捐，是由驻大靖（在武威与景泰间）游击因部队经费不足，于1913年7月对甘凉与包头间来往的骆驼每头征收制钱2枚，称为驼捐。后东西商路上各县都设驼捐局征收驼捐，有的每驼征收1元，以致驼运费用大增，养骆驼者也随之减少。会宁县还仿此设立羊捐，每只羊收制钱100文。此后，全省各地还相继征收马税（河州、岷州）、西税、架税（凉州）、药税（文县）、警察经费、教育经费、烟亩罚款（有的叫清乡费，不种烟也征收）、铁桥捐（兰州）、农具税、鸦片通过费等等。^[16]

财政收支。甘肃财政在清末就入不敷出，靠内地各省的协饷平衡收支。光绪三十四年（1908年）和宣统二年（1910年），甘肃得到的协饷分别是1049622两和731075两。民国初，协饷停止，甘肃财政陷入困境。1913年4月，北京政府向英、法等五国银行团贷款2500万英镑（“善后贷款”），拨给甘肃100万元，湘督谭延闿对甘肃协饷10万元。甘肃的财政困难大为缓解。加上省政府增设皮毛公卖、验契、屠宰、印花、烟酒公卖等5种新税，又发行公债，使财政勉强渡过难关。可是在1912—1914年，省财政实际收支缺少完整档案。表3-6、表3-7是1915—1928年这14年的实际收支数字。^[17]

从表3-6看，1915—1925年的11年中，1920年、1923年、1924年三年的省财政总收入都在200万元左右的低水平。这是当时易督风潮、“八镇”割据在财政上的反映。其余各年都为320万元~420万元，属于正常范围。其中田赋收入一般占第一位，但因折色、本色比例不明，无法评论其增减。1926—1928年国民军主甘期间，各项收入激增。同1915年比较，1928年总收入同各项税收都增加2～3倍，其中杂收入一项达到原来的9.85倍。这在历史上也是仅见的。人民负担之重可以想见。

表3-6反映的14年中，1915年和1927年两年有盈余，一共为387890元。其余12年都亏损，共6368646元。盈亏相抵，14年中共亏损5980756元。弥补亏损的办法有：一是发行公债80万元（实发67.6万元，未收回）。二是向官银号透支白银300万两（《甘肃通志稿》载为“二百数十万两”）。三是截用上交国税。四是增加捐税，这是省政府通常采取的最主要的办法。^[18]

表3-6　1915—1928年甘肃省岁入实数表　　单位：银元

表3-7反映的各项支出中，军费历年来都占第一位，占总支出的一半以上。1928年达到78%以上。其次是维持政权运转的警务、保安、公安人员薪给等费用。有关经济、文化建设的支出所占的比例是极少的。二者相比较而言，教育经费又稍高一些，每年在3%～5%，1923年因总收入、总支出都较低，教育费占到9.4%。有关经济建设的农商费和交通费，二者之和一般只占总支出的2%左右。其中1928年交通费支出达到20万元，是这14年中最高的。但因这年总支出也最高，所以同农商费加在一起只占总支出的1.98%。这里交通费的支出猛增，主要是军事需要、拓修通渭马营至清水关山等公路。有关经济发展的开支比例很小，是经济发展长期停滞的反映；政府长期在经济发展方面的投入缺乏，也是造成经济发展停滞的原因之一。

表3-7　1915—1928年甘肃省岁出实数表　　单位：银元

说明：1．表3-6、表3-7数字依据甘肃省财政厅历年月报制表；本书录自《甘肃通志稿·财赋》。

2.表3-6，1927年、1928年与1915年之比的倍数，为本书作者计算。

3．表3-7全部录自《甘肃通志稿》，其中有些栏目，分项之和与合计不完全吻合。但不知是合计有错，还是分项有错，故暂不改动。待有善本可稽时，再作变动。

1929—1931年，先是甘肃分为三省，后因国民军陆续东去，全省政权处于转换、混乱之中。甘肃省政府本身处于非常状态，再加上严重的自然灾害，全省财政的困难是显而易见的。这期间的收支情况也无从稽考。1932年国民政府任命邵力子主持甘政，不到一年半即因财政困难辞职而去。随着省政权的统一，社会经济的逐步复苏，省财政状况也逐步好转。下面是1933—1936年甘肃省财政收支情况。

表3-8　1933—1936年甘肃省岁入岁出表　　单位：（法币）元

说明：数字采自《中华民国统计提要》（四）表97“各省市区财政收支”。

表3-9　1935—1936年甘肃地方（县）岁入预算表　　单位：（法币）元

说明：1.（国民政府）中央财政部要求各县从1935年办理地方预算。

2.各项税捐包括税契附加、屠宰附加、其他各税附加、房铺捐、杂税。(www.xing528.com)

3.其他收入包括地方财产收入、地方事业收入、地方行政收入、补助款收入、其他收入。

表3-10　1935—1936年甘肃地方（县）岁出预算表

说明：1.党政自治费包括党务费、行政费、自治费、财务费。公安保卫费包括公安费、保安费。建设事业费包括实业费、交通费、卫生费、建设费、救恤费。其他各费包括补助费、其他支出。

2.数字采自《中华民国统计提要》（四）表96“各省县地方预算”。

从表3-8可以看出：1933年后，甘肃省财政消除了多年来的赤字。但财政收入是建立在1927年、1928年国民军主甘时的高税捐、高摊派的基础上的。从表3-9、表3-10看，1935年后，各县成为一个独立的预算单位。但其收入，除了传统的田赋附加，大都是将各县自行征收的各种税捐附加费、摊派费，经国民政府财政部正式列入县预算而合法化了。甘肃开始进入了高税捐负担时期。同20世纪20年代的军阀割据和国民军统治时期相比，这种高额负担只是比较有序地进行罢了。从表3-10看，教育文化费占到全省地方（县）支出的1/4左右，绝对数也远超过20世纪20年代的各个时期，这对发展地方文化、经济是很有利的。

【注释】

[1]陈鸿胪：《甘肃的资源生产》；陈希平：《甘肃的农业生产》，《西北问题论丛》1943年第2辑、3辑。

[2]参见陈鸿胪《甘肃的资源生产》（《西北问题论丛》1942年第2辑）。

[3]《甘肃通志稿·民族·实业》；陈鸿胪：《甘肃的资源生产》。

[4]甘肃省民委：《甘肃少数民族》，甘肃人民出版社，1989年。

[5]参考资料：《甘肃通志稿》；陈鸿胪：《甘肃的资源生产》；姜志杰、聂丰年：《兰州水烟业概况》。

[6]潘益民：《兰州之工商业与金融》，商务印书馆，1936年。

[7]胡应德：《解放前的甘肃电力概况》，《甘肃文史资料选辑》第14辑。

[8]中央实业部：《中华经济年鉴》，1935年；张善卿等：《解放前甘肃的火柴业》。

[9]潘益民：《兰州之工商业与金融》；王树基：《甘肃之工业》，甘肃省银行编印，1944年。

[10]潘益民：《兰州之商业与金融》；张令琦：《解放前四十年甘肃金融货币简述》，《甘肃文史资料选辑》第8辑、10辑。

[11]国民政府行政院：《中华年鉴》，1948年。

[12]杨思等：《甘肃通志稿·贡赋》。

[13]党家驹：《从清末到国民党统治时期甘肃田赋概况》，《甘肃文史资料选辑》第8辑。

[14]《田赋案牍汇编》（上册），1914年，转引自《中华民国史》二编上。

[15]《甘肃通志稿·差徭》。

[16]慕寿祺：《甘宁青史略》卷29～31；西税，对百货征收的一种杂税。

[17]《甘肃通志稿·财赋》。

[18]《甘肃通志稿·财赋》。