甘肃通史：先秦时期的封建制度确立与县制

一、封建制度的确立

1．封建性生产方式

商鞅变法彻底结束了原贵族社会赖以存在的村社制生产形态，不仅大幅度扩增了份地量，而且通过份地固定化，使农民的耕地使用权开始向所有权转化。国家授田制，是这一转化的过渡形式。

秦国之行授田制，已为云梦秦简所证实，其《田律》明载：“入顷刍稾，以其受田之数。无垦不垦，顷入刍三石，稾二石。”《为吏之道》亦云：“叚门逆旅，赘壻后父，勿令为户，勿予田宅。”有的学者主张这反映了当时是土地国有制，受田农民都是国家佃农。这是对国家行政管理权与土地所有权两个概念未认真区分的错误认识。战国时代各国都曾实行过授田制，那实际上不过是原村社份地分配方式在新时期的习惯性延留，因为村社消失后只能由国家直接承担对耕地的分配，这倒是正表明了国家对农民使用份地权力的法律认可。我们不应被“普天之下，莫非王土”的专制主义王权色彩语言所迷惑。正如土地私人所有制的形成有个漫长过程一样，国有土地观念也是较晚些时候才建立起来的。战国时代的编户农民，政府应当分配给他们一块使他们赖以建立家庭经济的耕地，是不言而喻的，是以往世代相袭的村社生产形态所造成的不须论证的理念。所以，国家授田制事实上是土地私有化的前奏，而非土地国有化的标志。

授田制下的生产者，绝大部分都是原村社成员，现在他们每户都拥有一块大体以百亩为率的耕地，接受政府的行政管理，为国家提供租税、兵役和徭役。这些为数众多的自耕农个体家庭，是社会生产的主要承担者，是构成封建社会初期最小的经济细胞。当然，自耕农阶层是要分化的，商鞅推行的二十等爵制，无疑加速着自耕农阶层的分化。因军功或入粟多而获得高爵或官职者，能够占有较优或较多的田宅，有权使用家庭成员之外的依附性劳力，他们遂从自耕农阶层中上升而成为新的剥削者。他们和由旧贵族转化而来的食邑食税者，以及国家行政体系内的中、高级官吏，构成了封建社会初期的地主阶级。

农村公社解体后，必然出现一段自耕农经济的繁荣期，奴隶进入农业生产领域的渠道，也随之畅通。所以，我们在春秋时期还难觅奴隶用于农业生产的信息，而在战国时期这方面的资料却并不少见。尤其在商鞅变法之后的秦国，奴隶用于农业生产已相当普遍。这是因为封闭性形态的村社结构已不复存在，耕地不再由村社控制，而由国家以授田形式交付个体家庭。同时国家手中也还掌握一批备用耕地，个体家庭对耕地的占有量，还可因获爵而增多，这便为奴隶劳动在生产资料上提供了可能。另一方面，政府为奖赏军功，允许并鼓励自耕农拥有奴隶；严格的户籍制度与赋税政策，又迫使贵族豪门之家的部分奴婢，开始过自食其力的生活；与此相应，奴隶买卖也逐渐活跃起来。这种种因素，都驱动了奴隶用于农业生产的趋势。云梦秦简对此有很清楚的反映。如《仓律》中有一段文字，叙述承担不同劳作任务的官府奴婢所食用的口粮数量，其中包括：“隶臣田者，以二月月禀二石半石，到九月尽而止其半石。”这是官奴用于农业生产的例证。《封诊式》中载一爰书案例：“某里士伍甲缚诣男子丙，告曰：‘丙，甲臣，骄悍，不田作，不听甲令。谒卖公，斩以为城旦，受价钱。’”士伍甲要把自己的家奴卖给公家，理由之一是这个家奴“不田作”，可知一般家奴是要“田作”的。

还应注意到，“士伍”为无爵者，但也拥有奴隶，说明是时奴隶制的确已相当普遍。这是农村公社生产方式解体后的必然现象，恩格斯在《反杜林论》中对此作过阐述：“农业家族内的自然形成的分工，达到一定的富裕程度时，就有可能吸收一个或几个外面的劳动力到家族里来。在旧的土地公有制已经崩溃或者至少是旧的土地共同耕作制已经让位给各个家族的小块土地耕作制的那些地方，上述情形尤为常见。”⁽¹⁾商鞅变法之后秦国的自耕农小土地所有制，正是恩格斯所说的容易滋生奴隶劳动的经济形态。

需要指出的是，此时的奴隶虽用于田作，但仍不是社会生产的主要承担者，社会生产主要还是落在浩如大海的自耕农阶层身上。更重要的是，随着自耕农阶层的迅速分化，随着地主阶级的日渐壮大，奴隶劳作很快便消融在隶农制和租佃制之中。在封建性生产关系已成历史发展主流的情况下，效率低下的奴隶生产是难以长久立足的，其生存空间会越来越小。所以我们说，奴隶制在我国始终不是主导性生产方式，而只是一种补充性经济。在春秋及其以前的贵族社会中，奴隶制不仅未能取代村社生产结构，就连冲击也谈不上；在农村公社日趋瓦解的战国时代，奴隶制略有兴盛，但终不能与茁壮成长的封建性生产关系相抗衡。

2．封建性政治体制(www.xing528.com)

商鞅变法之后，在以国家授田制为标志的自耕农经济繁荣的同时，秦国也形成了一套体现新兴地主阶级意志的政治制度，完成了政权的封建化。二十等爵制否定了贵族们的世袭权位，而以对国家的贡献作为爵级的依据，并把行政权同新的爵位紧密联系起来。这样便不仅在广大自耕农群体中培育了新兴地主，而且为新兴地主的参政筑设了通道。

县制以及后来郡县制的普遍推行，把全国纳入统一的行政体制，在高度强化国君权力的同时，确立了封建性质的国家政体。惠文王十年（前328年）在今陕西北部设立了上郡，后来又在今甘肃境内设立陇西、北地二郡，在今陕西南部设立汉中郡，在今四川地区设立巴郡和蜀郡，以郡统县，确立了我国两千多年的封建社会中居主体地位的郡县建制格局。郡县编制与二十等爵级相配相辅，构筑起自上而下的封建政权的框架，在不断细密和完善的过程中，形成了由各种机构和各级官吏组配的整套行政网络。这是个逐级向中央集权的政治体系，国君是权力的最高枢纽，无形中也就成为地主阶级的总代表。

商鞅变法后的秦国，不论中央还是地方，完全依据才能命职。一些有经验有声望的政治家也常推荐官员，但最终还是要据被荐人的作为决定其去留。大约从惠文王时代起，秦国开始设“相”（后又称丞相）。相为百官之首，由国君任免；但已绝不考虑人选之出身，而纯以其治国能力定夺。据林剑鸣先生考计，自惠文王设相至秦王朝灭亡，有21人任过秦相⁽²⁾，他们有的是来自他国的谋士，有的身为布衣。相之外有国尉。秦国统兵的武官称将军，起初并非职称，有军事行动临时任命，后来成为常设官职。国尉相当于大将军，为最高武官，后又被称作太尉。此外中央政府还设有御史、郎中令、谒者、卫尉、太仆、廷尉、内史、少府、佐弋、尚书等官职，分掌各方面的事务。如御史（后称御史大夫），近似于国君的机要秘书，兼司监察；如廷尉，职掌司法刑事；如内史，为专管经济的长官。“这些官职在战国时期虽尚未固定下来，时常改换名称和职权范围。不过，这时已为统一以后的‘三公’、‘九卿’的封建官僚制奠定基础。”⁽³⁾

在地方，除了郡、县两级行政机构，在少数民族聚居地区还设立与县同级的“道”。县、道之下的基层组织是乡、里。郡的长官称守，副手称尉；县、道的长官称令或长，副手称丞，另设专掌军事的尉；乡设有秩和佐吏。在县、道还有中央机构派驻的“都官”，负责经济财务方面的管理。各级机构都配有不同级别的办事人员，如县、道即设分管各类事务的长吏多名，统称“啬夫”。

秦之吏治很严，官吏由国家发放俸禄（由五十石至六百石以上，大体以五十石为级差），接受国家的任免，不享有职务之外的任何特权。政府为官吏另立“宦籍”，各级官员和佐吏都有明确的责任制，赏罚分明。上级官员对下级官员选拔、任用不当，是要受惩处的，如《史记·范雎列传》所言：“任人而所任不善者，各以其罪罪之。”国家每年都要对主要官员进行严格的考核，即所谓岁终“上计”。《商君书·禁使》曰：“十二月而计书以定，事一岁别计，而主以一听。”所讲即上计之事。每当年底，官员要向朝廷汇报一年的工作，所谓“计书”即指各种统计簿册。据同书《去强》篇言，汇报内容共有13项，包括粮仓及存粮、垦田与赋税、人口成分、家畜及饲料等数量及情况。上计内容由相协助国君考核（上级官员也负责对下级官员考核），如业绩不佳，被考核官员即被免职。上计制度不单纯是为了督促官吏，也是为了加强中央对地方的控制，巩固封建政权。

与严密的官吏系统相应合的是，国家对社会各个领域、各项事业的掌控和管理，也日渐律令化、制度化、规范化，和往昔贵族政治体制下卿大夫们个人意念主导政务的状况迥然不同。在这方面，云梦秦简所提供的资料，给人们极深的印象。⁽⁴⁾这批秦简内容，大部分属法律文书，包括《秦律十八种》、《效律》、《秦律杂抄》、《法律答问》和《封诊式》等，具体律目达30余种。内容相当广泛，既有刑事和民事诉讼方面的司法条例及刑罚规定，也有关于经济事务的经营原则及政府干预和治理的方式，还有对政府机构及官吏职权、任务的限示、行为规范和奖惩办法等。

另外，青川秦牍《为田律》⁽⁵⁾，详细叙述了政府对耕地规划、经营、维护的种种要求，从田亩的数量，到阡陌的设置规格以及封埒的形制，到耕地管理的时间及任务等等，都作了严格而明确的规定，不仅印证了秦国授田制的实施，也反映了秦国封建政权社会治理律令化的广泛性和细密性。在行政体制中全面、积极地贯彻立法精神，为商鞅变法后秦国政治的一大特色，这是继续完善封建制度、贯彻新兴地主阶级意志的重要手段。