元朝行省制与地方行政机构在甘肃通史·宋夏金元卷中的影响

二、元朝行省制与地方行政机构

元朝建立之前，蒙古政权机构混乱，“随时创立，未有定制”。忽必烈称帝并统一全国后，为了加强专制主义中央集权，采纳一些儒生的建议，沿袭宋、金的制度，在中央设立中书省（下设左三部司吏、户、礼，右三部司兵、刑、工）、枢密院、御史台以及殿中司、察院、内八道肃政廉访司。此外，还设立宣政院，主管全国释教及吐蕃地区军民之政，此系元代新创。

元朝建立后，为了加强中央集权，在地方上设置行省，山东、山西、河北、蒙古等地，则称为腹里，由中书省直接管辖。“中书总庶政，是为都省。幅员际天，机务日繁。相天下重地，立行省而分治焉。”^[6]当时人们认为：“若稽古制，魏晋有行台，齐隋所管置外州称行台尚书省，唐以诸道事繁，准齐分置，今行省，其遗制也。”^[7]把行省制的建立视为魏晋的行台和隋唐的行台尚书省。实际上元代的行省制是金朝行省制在新的历史条件下的变更。金朝尚书省宰相或执政官（金制以尚书令、左丞相、右丞相、平章政事为宰相，左、右丞，参知政事为执政）被派遣到地方上行使尚书省职权时，所设立的临时建置称为行尚书省。金朝后期，为了抵御蒙古的军事需要，曾先后在各地遍置行省，但就其性质而言，始终属于临时性的权宜建置。蒙古政权建立初期，官制未备，“惟以万户统军旅，以断事官治政刑”^[8]。自成吉思汗南下攻金开始，随着蒙金战争的发展，一大批汉族地主武装头目先后归附蒙古政权，蒙古贵族也采用金的行省官称予以封赏，以表彰他们效忠蒙古政权的诚意。故凡有征伐之役，分任军民之事，往往称行省或行台。总之，当时未有定制，随事设立，屡为废置。

忽必烈即位后，随着四大汗国相继走向独立发展的道路，蒙古皇帝直接统治的辖区只限于漠南各地，为了管理各地事务的需要，初置燕京、开平、京兆、平阳等十路宣抚司，作为地方一级的最高行政机构。同时，以中书省官行某处省事系衔，代表中书省赴各地处理政务，行使中书省的职权，从而也设立了不少行省，但这时的行省仍属于临时性的中央派出机构。后由于宰执行某处省事系衔嫌于外重，权力过大，因此，改为某处行中书省平章或右丞、左丞、参知政事等，而不再以中书省的官员行某处省事系衔，于是行省就从中书省派出机构逐步演变为地方最高行政机构。元代的行省职责，即“掌国庶务，统郡县，镇边鄙，与都省为表里”。“凡钱粮、兵甲、屯种、漕运，军国重事，无不统之。”^[9]元代行省官员设置、名称及其品级大都同中书省。(www.xing528.com)

至元二十八年（1291年），元代的行省建制已基本定型。当时，除河北、山东、山西及内蒙由中书省直接统辖，称为腹里地区外，在全国设置了辽阳、陕西、甘肃、四川、云南、湖广、江西、江浙、河南、征东等十行省，到元成宗大德十一年（1307年），元朝政府在蒙古本部设置和林行省，皇庆元年（1312年），再改和林行省为岭北行省。终元一代，十一行省建制的格局一直延续下来。

元代在行省制下，还依次设置了路、府、州、县四级行政组织，分别管理辖区内的各种政务。边远地区还设有军的建制，其官吏的设置与品级相当于下州。在远离行省政治中心的地区和边远的民族聚集区，则设置宣慰司、宣抚司及宣慰司都元帅府，以便就近处理辖区内的军民事务。此外，元代的枢密院和御史台在地方上也有其相应的分设机构，称行枢密院和行御史台。行枢密院是适应大规模的军事活动的需要专为征伐之事设置的，有时也掌管民事，但主要以征伐和镇抚为主。元武宗至大四年（1311年），曾经在甘州设立行枢密院，专门负责提调西路军马。行御史台是专门负责监察的机构，分为江南行台和陕西行台。行台之下又按道设立肃政廉访司，对各级地方官吏实行监察与监督。负责甘肃行省监察工作的河西陇北道肃政廉访司，隶属于陕西行御史台管辖。