根据国家统计局2017年2月28日发布的《中华人民共和国2016年国民经济和社会发展统计公报》显示，截至2016年底，我国总人口（不含港澳台地区）达到13.82人，其中农村户籍人口为5.89亿人，占我国总人口42.65%。[59]我国作为一个农业人口大国，扶助农村地区脱离贫困是我国改革开放以来的社会热点问题，也是我国社会主义现代化建设必须解决的重点、难点问题。李克强总理在2017年的政府工作报告中强调，未来要继续深入实施精准扶贫、精准脱贫。然而，彻底改变农村的贫困局面，不仅要从经济建设上加以扶植，更要加强对农村人口的文化智力开发。哈佛大学教授塞缪尔·亨廷顿在《文化的重要作用——价值观如何影响人类进步》一书中指出，文化是致富过程中的重要因素，文化能够改变国民心态，形成积极的心理模式和价值观，进一步地影响人类的进步。[60]因此，为促进国民心态的转变，应动用一切可用的手段，那么新的思维模式也将按照可预见的程度得到传播和采用。贫困不仅仅是一种经济现象，更是一种文化现象，经济贫困的背后隐含着文化贫瘠的隐忧，文化贫困体现为文化知识落后、思维方式落后、价值观念以及心态的落后。倘若无法改变农村落后的文化环境和精神面貌，就无法从根本上使农村摘掉贫困的帽子。
农村的贫困现状很大程度上是由于我国城乡二元结构所造成，城乡二元结构是我国社会和经济发展的一个严重阻碍，城乡的资源配置差异和城乡之间的户籍壁垒不但会造成城乡断裂的社会两极化发展，更会使城市发展失去依托。城乡二元结构不仅体现在经济建设方面，也体现在文化发展方面。根据《中华人民共和国文化部2016年文化发展统计公报》显示，1995年、2000年、2005年、2010年、2014年、2015年和2016年县及县以下城市的和地区文化事业费在全国文化事业费中占比分别为26.8%、26.7%、26.7%、36%、49.9%、48.3%和51.9%（见图5-8）。2016年，县以上城市和地区文化单位的文化事业费总计371亿元，占全国文化事业费48.1%，同比上年降低3.6个百分点，县及县以下文化单位文化事业费总计333.62亿元，占全国文化事业费43.3%，同比上年上升了3.6个百分点（见表5-3）。[61]一直以来国家给予城市的文化资源配置都多于且优于农村地区，城市居民能够比农村居民享受到更多的公共文化设施和福利，直到2016年县及县以下城市和地区的文化事业费终于实现了反超。然而，在县以下地区，用于改善农村地区基础文化设施建设的政府投入仍旧十分有限。[62]打破城乡的文化不平衡发展、缩短城乡文化差异，必须促进贫困地区的公共文化建设，加快文化下乡进程，以文化带动发展。
图5-8 全国文化事业费城乡分布占比情况
表5-3 全国文化事业费城乡支出情况 单位：亿元
作为信息网络时代公共文化主体的中国国家数字图书馆，应肩负起传播知识文化、增进社会福利的天然使命，担任起文化扶贫的主力军重任。我国《信息网络传播权保护条例》（以下简称《条例》）第九条设立了针对农村地区扶贫的法定许可使用情形，为数字图书馆的文化下乡和扶贫帮扶计划的开展提供了法律依据，在一定程度上促进了农村贫困地区文化基础设施建设的改善。但是，该条款在适用和具体执行过程中仍然存在很多问题，法律条文的模糊性和抽象性都给实际操作带来了障碍。
（二）我国数字图书馆扶助贫困适用法定许可制度的困境
《条例》第九条在实际适用中的困境主要在于：相关概念模糊不清导致条款的可操作性不强，配套措施的缺失以及“选择退出”机制的设置使条款不具有强制性。
1.条款操作性不强
《条例》第九条成为目前我国数字图书馆开展扶助贫困工作的主要法律依据，也是唯一的法律依据。该条款所规定的法定许可构成对信息网络传播权的限制，这在一定程度上为农村地区的信息资源传播和文化普及起到了积极的促进作用。但是该条款的规定过于模糊，规定不甚明确，造成了数字图书馆的工作开展困难重重。
第一，条款规定的受众范围不甚明确。《条例》第九条将许可使用的受众范围限制在农村地区的公众，然而条款开篇就表明，法定许可使用的直接目的是为扶助贫困，满足贫困地区人民群众的基本生存技能、劳动技术和精神文化需求。我国还有很多贫困县，除开农村地区之外，城镇地区也存在着大量的贫困人口。如果将扶贫范围只限制在农村地区，以地域划分来区分是否贫困将会使扶贫工作以偏概全，无法广泛开展。
第二，条款没有明确界定法定许可的地域范围。《条例》第九条规定信息传播的地域范围仅为农村地区，但是“农村”并不是一个行政区域划分。农村一词，最早起源于俄文，有垦荒、在树林开辟耕地等意义，是以农业生产为主要职业的居民的居住地。农村是与城市相对应的一种地域概念，也是一个历史范畴，[63]它并不是严格意义上的行政区域概念。明确“农村地区”的定义是确立法定许可制度地域范围的重点。
第三，条款未对使用作品的范围作出明确规定。《条例》第九条指出，所提供的作品为已经发表的种植养殖、防病治病、防灾减灾等与扶助贫困有关的作品和适应基本文化需求的作品。从条文所列举的作品种类可以看出，可提供的作品主要涉及贫困地区和农村地区的基本生存和劳动技能相关知识，但是条文使用了“等”字采取了开放式的立法态度，并将作品范围扩大至满足群众基本文化需求的作品。然而，怎样的作品属于基本文化需求的范畴，法律没有具体的标准，面对海量的图书，数字图书馆只能选择一本一本地去判断。用抽象的概念来指挥具体工作的操作，标准不清是一个巨大的障碍，也给实际工作带来了很大的困难。
针对以上问题，应对《条例》第九条适用的受众人群范围、地域范围以及可提供作品的范围作出明确的界定，或者制定相关行业惯例或工作指南予以说明，从而为数字图书馆扶助贫困工作的开展提供具有操作性的规范性依据。
2.条款不具有强制性
首先，我国《著作权法》没有规定强制许可制度，[64]仅通过法定许可来对合理使用进行补充，这就排除了通过行政主管机关根据特殊情况进行具体情况具体分析的可能性。
其次，我国《著作权法》法定许可相关条款[65]和我国《信息网络传播权保护条例》第九条均没有关于法定许可具体操作办法、执行程序、侵权救济措施和实现途径的内容。法条仅作出“应当……不得……”的命令性规定，却没有对违反上述规定的惩处办法和救济方式作出说明，这样一来，法条的强制性将大大减弱。诚如德国法学家耶林所指出的，没有国家强制力的法律规则是一把不燃烧的火，是一缕不发亮的光。法律实质上是通过政治组织社会的强力而体现的一种社会控制制度。[66]
再次，我国法定许可相关条款中还加入了著作权人可以声明不适用和公告期内提出适用异议的规定，这实际上是构建了一套“选择退出”的授权许可机制，“选择退出”机制最早产生于斯堪的纳维亚国家所创制的延伸性集体管理制度的概念之中。[67]笔者认为，在法定许可制度中加入“选择退出”机制不尽合理。从法理上来看，法定许可作为非自愿许可，顾名思义，是指对作品的使用情形由法律直接规定，不得依照著作权人的意思进行选择，在法定许可规定中加入“选择退出”的规定本身从逻辑上就是自相矛盾的，这不仅会动摇法定许可制度的根基，还会对该制度发挥限制著作权之功效造成极大的不确定因素。[68]从实践中来看，亚当·斯密在《国富论》中提出的后人称之为“经济人假设”的理论指出，理性人都是自利的，每一个人的利益都会促使他趋利避害，自利影响着个人言行。[69]在经济社会中，一方面，著作权人本身也是一个经济人，寄希望于通过销售更多的作品获取更多的经济利益，随着著作权人的法律意识和权利意识的增强，越来越多的权利人选择通过传统授权许可方式来保障其协商议价的权利，从而实现作品商业价值的最大化。另一方面，掌握着大量作品资源的出版商本质上属于企业性质，企业始终将实现利润最大化放在第一位，如果没有法律制度的支撑，对于一项没有任何商业利润，但是惠及社会，且不会对企业利益和作品的商业价值带来任何损害的公益性事业，企业也不会投入太多热情。即便是出于社会责任感或者其他压力表示暂时的支持，但由于缺乏物质驱动力，这种支持也不会长久。因此，无论是出自著作权人之意，还是出版商之意，作品都会因为“选择退出”而不受法定许可的限制，“选择退出”机制使法定许可形同虚设。
（三）构建面向数字图书馆扶助贫困法定许可制度的具体方案
1.面向数字图书馆扶助贫困法定许可制度释义
一方面，由于我国《著作权法》没有强制许可制度，因此也就失去了使用人向著作权主管机关根据特殊情况申请作品特殊使用的可能。换言之，由于我国著作权法体系中不存在由行政机关保障作品在特殊情况投入使用的规定，从而导致数字图书馆利用作品开展扶助贫困工作常常沦为空谈。另一方面，我国法定许可制度中特有的“选择退出”机制赋予了权利人拒绝许可的权利，使非自愿许可变得不再非自愿，而变成了默示许可，这与法定许可制度的立法初衷相违背。曾有观点认为通过对现行著作权法的法定许可制度进行改良，即建立特殊性法定许可制度的方式来解决数字图书馆的获权问题。[70]鉴于此，笔者认为应巩固法定许可制度的根基，重现法定许可制度应有的强制性，同时出于将对著作权人的影响降到最低的考量，应对现有法定许可制度进行调整，构建面向数字图书馆扶助贫困的法定许可。
具体而言，面向数字图书馆扶助贫困的法定许可是指，为扶助贫困，通过信息网络向乡及乡以下地区、国家级贫困县或者具有贫困县户籍或非贫困县的其他农村户籍的公众免费提供中国公民、法人或者其他组织已经发表的种植养殖、防病治病、防灾减灾等与扶助贫困有关的作品和满足基本文化需求的作品，公共图书馆应当在提供前就拟提供的作品及拟支付报酬的标准向国家著作权行政管理部门或其指定的机构申请审批。对行政审批结果有异议的，相关主体可以提出行政复议。
2.面向数字图书馆扶助贫困法定许可的制度构建
面向数字图书馆扶助贫困法定许可制度的构建目的在于满足数字图书馆扶助贫困工作的开展，为促进贫困地区人口及农村人口的文化智识开发，以文化发展带动脱贫致富。因此，在构建面向数字图书馆扶助贫困法定许可中，应对法定许可使用的目的、受众范围、使用区域范围、作品内容以及作品使用方式作出明确的规定。(www.xing528.com)
（1）数字图书馆扶助贫困法定许可的使用目的
我国著作权法中有关法定许可的规定，可以追溯于《保护文学和艺术作品的伯尔尼公约》（以下简称《伯尔尼公约》）的相关规定，《伯尔尼公约》第九条第二款提出使用作品的“三步检验法”标准，即成员国法律可以规定对作品的复制使用，但必须严格遵循三个条件：第一，使用必须限于特定情形；第二，使用不得损害作品的正常使用；第三，使用不得损害作者的合法利益。[71]《伯尔尼公约》第十一条第二款规定，成员国可以通过立法对著作权人行使专有权利设置限制条件，但是这些限制不得侵犯作者的人身权利，也必须保留作者获得报酬的权利。[72]《伯尔尼公约》第十三条第一款规定，成员国可以对音乐作品的作者行使其专有权予以限制，但是必须保留作者获得公正报酬的权利。[73]
根据以上条款之规定可以总结出《伯尔尼公约》对成员国设置法定许可规定的限制：首先，《伯尔尼公约》强调，对著作权人专有权行使而采用的限制性规定仅适用于作出这些规定的成员国内部；其次，《伯尔尼公约》对成员国设置法定许可的目的、适用条件以及适用程序等具体问题没有作出硬性规定，仅仅只强调了设置著作权限制制度的最低要求，即遵循“三步检验法”的标准；最后，针对作者权利行使限制的范围，《伯尔尼公约》明确指出，不得涉及作者精神权利和获得公正报酬的权利范畴，也就是说，法定许可的权利客体范围只能是作者的财产权利，并且必须保留作者的获取报酬权。
法定许可制度是一种出于维护公共利益之目的的著作权权利限制制度，在维护公共利益、促进产业发展的同时，应平衡对著作权这一私权的保护。因此在构建面向数字图书馆扶助贫困的法定许可时，应对该法定许可的适用作出严格的限制，避免肆意扩大该法定许可的适用范围而背离了法定许可制度设置的目的与初衷。需要强调的是，面向数字图书馆扶助贫困的法定许可的立法目的在于扶助贫困，促进农村地区和贫困地区的经济和文化发展，满足农村地区和贫困地区群众的基本文化需求。
（2）面向数字图书馆扶助贫困法定许可的适用范围
1)数字图书馆扶助贫困法定许可的受众范围
削弱贫困、减少贫困一直以来都是一个全球性的重大问题，世界上最早从法律制度上重视贫困问题的国家是英国，早在16世纪末，英国就颁布了《伊丽莎白济贫法》用来专门治理贫困问题。实施精准扶贫、精准脱贫的关键在于明确界定贫困、制定贫困评价标准、准确鉴别贫困人群、探究贫困人群和贫困地区致贫之根本，进而有的放矢地制定反贫困政策与方针。贫困是一个涉及哲学、社会学、经济学和政治学的模糊概念，它具有抽象性和不确定性。同时，它又是一个过程，随着时间、空间和人们的思想观念不断地变化着。谈到对贫困问题的研究，不得不提到英国行为科学的先驱者本杰明·西伯姆·朗特里，他将贫困定义为一个家庭的收入不足以维持家庭人口最基本的生存活动要求的状态。[74]根据《梅里曼·韦伯斯特词典》的解释，贫困是缺乏通常的或社会可接收的货币量或物质财富的状态。从以上的解释均可以看出，贫困的定义建立在人们对流通货币，即物质的拥有上。
贫困可以区分为宏观贫困和微观贫困：宏观贫困指区域整体意义上的贫困，例如，地区贫困、农村贫困、贫困县等；微观贫困是指个体意义上的贫困，即贫困人口和贫困家庭等。数字图书馆扶助贫困的法定许可旨在解决贫困问题，在制度构建中应对贫困作出具体区分、区别对待。从宏观贫困的角度来看，应明确此种法定许可受众的地域范围；从微观贫困的角度来看，应明确此种法定许可受众的群体范围。
从宏观贫困的角度来看，面向数字图书馆扶助贫困法定许可制度的地域范围应限定在乡及乡以下地区和国家级贫困县。贫困地区和农村地区是两个不同的概念，农村地区不一定都是贫困地区，有的贫困地区也并不属于农村地区。考虑到扶贫脱贫和三农问题均是关系到我国国计民生的重大问题，笔者认为农村地区和贫困地区均应纳入可适用法定许可的地域范围内。首先界定农村地区的含义，根据《中华人民共和国宪法》第三十条，我国的行政区域划分主要类型有省（自治区、直辖市）、县（市）、乡。[75]县属于城市，行政区划第三级，即县以下属于农村，乡、镇、村、组为农村的建制。由此得出，农村地区指的是行政区划中乡及乡以下地区。其次，面向数字图书馆扶助法定许可的地域范围还应该包括贫困县，贫困县指的是符合国家级贫困县标准并经国务院扶贫开发领导小组办公室认定的832个国家级贫困县。[76]
从微观贫困的角度来看，构建面向数字图书馆扶助贫困法定许可制度的目的在于扶助贫困，上文已经说明农村地区和贫困地区均应纳入适用范围内，那么相应地，农村人口和贫困人口也应纳入适用范围内。也就是说，特殊性法定许可的受众应限制在具有贫困县户籍或非贫困县的其他农村户籍的公众。
为保障地域范围和群体范围内的受众能够有效地使用作品，换言之，为了防止受众范围之外的其他人获取作品从而对著作权人的利益造成实质性损害，使用人应采取必要的技术保护措施对作品的使用入口进行控制。[77]在信息网络环境中，技术保护措施之中的用户管理措施可以有效保障合法用户的权利，限制非法用户的入侵，保证数据的安全。身份验证和访问限制是网络用户管理的基本措施。具体而言，在数字图书馆扶助贫困工作开展中，针对贫困人群和农村人群，技术措施主要需要解决的是身份认证问题，一般采用的办法有动态口令、卡片密钥、签名指纹或者用户名加密码设置的方式来确认客户机与服务器的相互身份。每一个公民的身份证号都捆绑了其户籍信息，数字图书馆可以采取实名认证和实名登陆的管理办法来确定用户是否属于受众范围，然后用户通过设置私人密码防止其他人盗用身份证号登陆使用作品。因此，使用用户实名认证登陆加密码设置的办法可以有效保障数字图书馆面向贫困人群和农村人群开展扶助贫困工作。针对贫困县和乡及乡以下地区，每一个地理位置都联系着一个网络IP地址，可以采取仅限特定IP地址的访问限制办法来保障数字图书馆面向贫困地区和农村地区开展扶助贫困工作。
2）面向数字图书馆扶助贫困法定许可的作品范围
面向数字图书馆扶助贫困法定许可所提供的作品是中国公民、法人或者其他组织已经发表的种植养殖、防病治病、防灾减灾等与扶助贫困有关的作品和满足基本文化需求的作品，其中涉及两个问题：第一，作品的内容限制；第二，作品作者的国籍限制。
针对第一个问题，面向数字图书馆扶助的法定许可的立法目的在于扶助贫困，促进农村地区和贫困地区的经济和文化发展，满足农村地区和贫困地区群众的基本文化需求。文化需求是一个见仁见智的概念，每个人对文化的需求也不会属于同一个层次。根据《条例》第九条，可使用的作品应与种植养殖、防病治病、防灾减灾等与扶助贫困和基本文化需求相关。条款所列举作品内容均与农村地区所从事的生产劳动、农村地区的生活环境、地理特征休戚相关，是农村人口开展生活生产所必备的基本知识。正是由于这些基础文化知识的缺乏，导致农村地区无法进行科学生产，造成生产力低下，这也是农村地区致贫的主要原因之一。因此，为扶助贫困所提供的作品应限于可以直接起到扶助贫困、提高生产力之作用的作品，即与农村根本生存知识、基本劳动技能和基础文化需求有关的作品。
针对第二个问题，《条例》第九条规定可提供的作品仅限于中国公民、法人或者其他组织发表的作品，这里涉及作品作者的国籍限制问题。实际上，各国根据各自基本国情设置有不同的法定许可适用情形，[78]扶助贫困是我国的一项公益性政策，也是我国独有的一种法定许可适用情形。《伯尔尼公约》强调，成员国对著作权人专有权行使而采用的限制性规定仅适用于作出这些规定的成员国内部。如果将面向数字图书扶助贫困的法定许可使用的作品延伸至外国作品则有悖于《伯尔尼公约》的规定。此外，我国对通过信息网络传播外国作品的规制应适用《民法通则》第一百四十二条以及国务院发布的《实施国际著作权条约的规定》第十三条的“授权许可”的规定，即报刊转载外国作品，应事先取得著作权人的授权，但是，转载有关政治、经济等社会问题的时事文章除外，也就说网络上转载和摘编外国作品应当获得著作权人的授权许可。综上所述，面向数字图书馆扶助贫困的法定许可所提供的作品应限定为中国公民、法人或者其他组织发表的作品。
（3）面向数字图书馆扶助贫困法定许可的适用方式
面向数字图书馆扶助贫困法定许可介于法定许可和强制许可之间，将国家著作权行政机关的审批和相关主体的行政复议相结合，既可以打破一般法定许可特定情形的呆板设置，允许国家行政审批机关根据具体情况进行裁定，使法定许可制度更加具有灵活性和变通性，同时给予了著作权人就作品授权和许可使用费标准提出复议的权利，一定程度上体现了对意思自治原则的遵循。
相比较现行著作权法所规定的诸种一般法定许可而言，扶助贫困法定许可制度去除了“选择退出”机制，以行政审批程序取而代之，可以从根本上改善法定许可制度名不符实的窘境。以行政裁决加审批的方式取代权利人可以声明不适用和公告期内提出适用异议的立法方案，实质上是对非自愿许可的一种本质回归，有利于巩固法定许可制度的根基，强化法定许可的强制性和威慑力。如此一来，就要求适用面向数字图书馆扶助贫困法定许可需要经过严格的审批程序，也就是说该法定许可的适用条件和主体的资格条件十分的严苛。鉴于此，应将特殊性法定许可的适用主体限定为由国家财政资金支持，履行传播信息文化、增进社会福利之使命的公益性图书馆。
相较于强制许可而言，面向数字图书馆扶助贫困法定许可不要求使用人必须事先与著作权人协商，并且在著作权人无正当理由拒绝后才能向有关行政审批部门提出申请这一步骤，这大大缩短了数字图书馆通过自愿许可方式获取授权的时间，有效地降低了交易成本，提升了为获得海量作品授权的交易效率，为数字图书馆扶贫工作带来了便利。
（4）面向数字图书馆扶助贫困法定许可费用收取办法
法定许可与强制许可合称为非自愿许可，无论是采纳了强制许可概念的英美法系国家还是采取法定许可概念的大陆法系国家，对非自愿许可的定义基本一致，指在法律规定的特殊情形下使用作品无须取得著作权人的许可，但必须向著作权人支付合理报酬。相比较传统著作权授权许可模式，非自愿许可剥夺了著作权人禁止许可和就许可使用费进行协商议价的权利，很大程度上会妨碍著作权人经济利益最大化的实现。但是面对社会公众，著作权人在享受权利的同时，也应承担与这一权利相联系的某种限制，才能负责地行使其权利并使著作权的目的实现的可能性最大化，作为一个社会人，著作权人同时也肩负着社会责任，出于社会公共利益之考量所设置的非自愿许可制度具有其存在的合理性和必要性。基于以上缘由，为兼顾著作权人之私人利益和社会公共利益的平衡，为将对著作权人的不利后果降到最低，在著作权法律制度相对成熟的国家，均从立法层面对非自愿许可的适用条件、适用方式和救济途径作出了具体的设计和严格的规定。各国根据各自具体国情采取的办法分别有：使用前事先通告、设置严格的执行程序、设置专门机构进行救济以及完善集体管理组织等。[79]所有这些办法的根本落脚点在于，如何保障著作权人获取公正合理的报酬。这其中涉及两个问题：第一，如何保障著作权人获取报酬权之权利的实现；第二，什么是公正合理的报酬。
对于在具体情况中设立一个公正的报酬很难有一个普遍的标准，对此问题，只能界定何为严重的不公正。因此在立法层面上，立法者们有意识地不对报酬问题作出具体的规定，而是设立了报酬的下限，保留了最低保障标准。关于报酬，则必须通过合同来约定。在计划经济体制中，进行资源分配的权力被掌握在国家手中，可期盼的正义为分配正义，这就不存在基于契约自由为基础的平衡正义。自由国家的法律秩序不会对自由市场和契约自由来调整形成的价格给予过多的干预，法律只进行框架性构建，并且赋予公民当有的自决权，立法者根据当时当地的制度文化、法律文化、意识形态、思想习惯和发展态势等因素赋予每个人应当的权利能力和行为能力。[80]任何人都无法做到准确地计算什么价格或者报酬才是绝对公正的，但是他们可以做到评估在那一时刻什么是对他们有价值的，并且与对方的益处权衡揣度、协商妥协，最终通过合同形式达成共识。应该清楚地认识到，合同不是双方的对抗与分庭抗礼，而是双方利益的联合与共赢。合同只有存在明显不公正或者瑕疵，在明显违反法律或者道德时，才由法律规范来进行调整。
关于法定许可使用费收取办法，美国秉持兼具灵活性和实事求是的原则，将法定许可使用费留给当事人来协商确定[81]，或者由行政主管部门根据具体情况进行裁决。[82]具体体现为：（1）法定许可使用费一般由当事人约定优先；（2）已经确定的版税和实施条款根据公平原则和情势变更原则可做适当调整；（3）仲裁决定在最大可能尊重双方意思自治的基础之上，依据市场原则作出；（4）当事人之间的个别关系不会对公众合理获得信息资源的权利带来影响。[83]上述四点可以归纳为四大原则——约定优先原则、灵活变更原则、尊重市场原则和公益优先原则，这四大原则对我国法定许可制度的改革具有重要的借鉴意义。
笔者认为，针对许可费用的确定问题，可以参照美国版权法的做法，将法定许可使用费留给当事人来协商确定，或者由行政主管部门根据具体情况进行裁决。而国家仅对法定许可费用给出一个最低标准，或者一个可兼顾稳定性和灵活性的价格区间。这个许可费用标准是在对著作权市场情况进行充分调研，并对数字图书馆文献资源用户使用情况、用户点击量、下载数量，对著作权人可能造成的经济影响等多方面因素进行综合权衡的基础上所制定的。国家版权局应该通过网络或其他方式对许可费用标准予以公示，指定著作权集体管理组织为许可使用费的管理机构。指定组织应将数字图书馆文献资源用户使用情况、用户点击量、下载数量、许可使用费收取情况和分配情况定期在网络上进行公布，定期向国家版权局汇报工作情况，并实时根据市场的变动情况对许可使用费收取办法做出调整和完善。
自“国家八七扶贫攻坚计划”实施以来，我国的扶贫事业取得了骄人的成绩，按照农村现行贫困标准总计减少了7亿多贫困人口，我国扶贫工作的成果标志着我国人权事业的巨大进步。[84]由国家统计局发布的《2016年国民经济和社会发展统计公报》显示，2016年我国农村贫困人口仍有4335万人，持续的扶贫攻坚是一个不容忽视的客观社会问题。农村地区贫困的根源在于生产力水平低下，缺乏科学的文化指引，因此加强贫困地区的文化建设尤其重要，数字图书馆应肩负起传播文化知识的重任。《条例》第九条为数字图书馆扶贫工作的开展提供了一定的法律依据，但由于条款的模糊性规定和配套措施的缺失，导致该条在实际运用中存在诸多困难。有鉴于此，建议在《条例》第九条的基础上进行完善调整，构建面向数字图书馆扶助贫困法定许可，明确使用的目的、适用范围、适用方式和许可费用收取办法，为数字图书馆扶贫工作的开展扫清著作权法律障碍，从而推动我国农村地区和贫困地区的经济和文化发展，最终实现到2020年贫困县全部摘帽迈入全面小康的目标任务。
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