行政执法程序法的定位

学界关于行政执法程序法定位的观点也不统一，但不同观点之间并非存在矛盾，而是阐释的侧重点不同，主要包括以下三种观点，其中邢鸿飞教授的观点更为全面：①侧重于描述行政执法程序法与行政执法实体法以及相关法律的关系来表明自己关于行政执法程序法立法的观点，代表人物为胡建淼、杨建顺、刘连泰等学者。A.胡建淼教授认为，行政程序法应当是程序法而非实体法，不主张对行政主体及职权做过多的规定，应当是行政行为法而非行政立法法和行政救济法，应为行政程序的基本法而非补充法。B.杨建顺、刘连泰两位学者提出，一般情况下，程序法是辅助性的，即辅助实体法功能的实现；例外情况下，程序法是填补性的，即在没有相应实体法适用于个案时，允许在不违反法律基本原则的前提下，遵循程序法的规定“造法”，前者是由程序法的“外在价值”决定的，后者则由程序法的“内在价值”决定的。^[18]②侧重于行政程序法与其他行政单行法中程序规定的关系来阐释对行政程序法定位，代表人物为姜明安教授。他对统一法典与其他单行法的关系作了详细探讨和论证，提出：其一，在一般情况下，统一法典应视为行政程序的基本法，其效力应优于作为行政执法程序一般法的单行法；其二，单行法补充规定统一法典中未规定的相应特定行政行为的特别程序，此种程序当然是必须和有效的；其三，新制定的单行法如因特别需要，对统一的行政程序法典已规定的一般行政程序做出了某种变更规定，则应在相应的特定行政行为领域适用新法优于旧法、特别法优于普通法的原则，及相应单行法的规定优于统一法典的规定。^[19]③通过立法理念来全面阐释《行政程序法》的定位，代表人物为邢鸿飞教授，他提出行政程序法的定位包括六个热点问题，即《行政程序法》的程序法问题、行政程序法的法典化问题、行政程序法的公法问题、《行政程序法》的权力规范问题、《行政程序法》的内外行政程序问题以及《行政程序法》的行政司法程序问题；A.《行政程序法》主要应规定程序性问题，但同时还宜规定一些必要的实体内容；B.可以制定一部单行的行政程序法典，但这部法典不是所有行政行为的简单罗列，只规定各种行政行为所共同遵守的最基本、最主要的程序规则，只规定那些难以通过单行法规范的特定种类的行政行为；C.《行政程序法》应淡化公法与私法的区别与界限，在公法领域尽可能多地引入私法的理念、原则和制度，进而加快公法私法化的进程，使得行政权的行使及运作，朝着更加民主、更加理性的方向发展，使行政权真正取之于民、用之于民，并最终实现行政主体与行政相对人利义务的平衡；D.《行政程序法》在制度设定上，不仅要体现“以权力制约权力”的思想，而且要展示“以权利制约权力”的理念；E.《行政程序法》在主要规定外部行政程序的基础上，适当规定一些内部行政程序，并不违背法理；F.我国《行政程序法》应在我国的行政程序立法体系中拾遗补阙，只要现有程序性立法尚未涉及，将来也难以通过单行程序法予以规范的行政行为，均应在《行政程序法》中作规定。^[20]④台湾地区学者的观点。董保城教授提出，台湾地区“行政程序法”的立法初衷是具有“统一规范行政程序”的功能，实践中却由于兼顾各种行政行为的特殊性及避免大举修订法律，维持其稳定性，从而将“行政程序法”定位为普通法与补充法的性质，这显然削弱了“行政程序法”原本应有的统一规范程序性功能。^[21]

显然，研究这一问题并提出自己的《行政程序法》（草案建议稿）的大陆学者们如姜明安、马怀德、应松年等学者，对此的态度较为一致，都认为《行政程序法》的立法目的是具有“统一行政程序”的功能。但是同时他们也承认，由于行政行为种类繁多、具体情况较为复杂，统一的《行政程序法》是无法在立法上兼顾各种行政行为的具体程序要求的，因此草案普遍都较为简单，主要对总则部分进行了规定，并且主要规定了较为原则性的内容。这样的《行政程序法》一旦出台，也难免会出现与台湾地区同样的情况，即难以维持基本法的地位，而变成具体行政程序的补充法。(www.xing528.com)

关于行政执法程序法定位目前还没有统一的阐释，笔者以为定位既包括行政执法程序法与行政执法实体法的关系，也包括行政执法程序法与其他行政执法单行法中执法程序规定的关系，同时还包括行政执法程序法自身的立法理念，涉及控权与保权、公法私法化等。①关于与行政执法实体法以及相关法律关系。行政执法程序法就是单独的执法程序法，是行政执法程序的基本法。所以，没有必要对行政执法主体及职权做过多的规定，也无需包括行政执法立法法和行政执法救济法。不过需要详细说明如何对必要的行政执法实体法作出规定，如何衔接好行政执法立法法和行政执法救济法，以及如何处理与行政执法单行法之间的关系。②关于行政执法程序法与其他行政执法单行法中程序规定的关系。行政执法程序统一法典应视为行政执法程序的基本法，效力优于单行法；单行法补充规定统一法典中未规定的特别程序；新制定的单行法如因特别需要可对统一法典做出变更规定，而且要明确归纳究竟什么样的情况下单行法可以变更法典的规定。③关于行政程序法自身的立法理念。行政执法程序法的定位就是“控权法”和“保权法”，需要公法私法化这一定位是非常准确的。综上所述，《行政执法程序法》需要通过私法化来实现“控权”和“保权”，是独立于行政执法实体法的单独存在，是行政执法程序基本法，一般情况下行政执法单行法只能对其进行补充规定，不得与之相抵触。同时，因为行政执法程序的价值和基本原则都过于抽象，因此可考虑在《行政执法程序法》总论中增加类似行政执法程序测评标准的规定，将具体行政执法行为进行分类，就各类具体行政执法行为提出一个较为契合的总体性要求，使之成为《行政执法程序法》分论的一个指引，这是一个非常值得探索的课题。还应规定其他有关行政执法程序的法律法规所规定的行政执法程序在严格性上不得低于《行政执法程序法》的标准才能有效。这样就可以保证和维持《行政执法程序法》作为行政执法程序“基本法”的地位。