现代服务行政对行政执法程序立法体系的作用与价值

新时代是现代服务行政高度发展的时代，因此行政执法程序立法体系构建要研究现代服务行政对之的作用与价值。关于这个问题，很多学者都提出了有益的观点。①王名扬教授介绍：A.有关现代服务的行政立法显著增加，并由行政机关执行，服务构成现代行政法的特点；B.美国公众对于行政机关提供现代服务的现状不满导致了法院加强了对于行政活动的监督，法院将正当法律程序的保护范围扩大到社会福利补助项目，扩大公众对行政程序的参与以监督行政机关为公众提供更多的福利与服务。^[14]②于安教授提出：A.对转型社会国家再构建过程中的行政法治而言，应当更在乎行政体系本体的约束性制度的改革和构建，构建面向公共行政和保护公民权益的双轨型行政法体系，把行政组织及其运行作为主导议题之一，根据实际情况不断概括和调整本发展阶段公共行政的基本法律准则，全面进行行政体制、决策机制及其实施评价机制的法律制度构建；B.“行政行为”或者“行政决策”这样的中心概念，对于行政法总则体系有至关重要的方向性构建作用，由于行政法法律渊源出现了硬法与软法的新结构，原来以实体规则约束力为主要内容的“行政行为”概念将会逐渐走向式微，还由于“行政决策”的容纳度高，所以选择“行政决策”作为行政法总则和行政法学总论的中心概念将更有前途。^[15]③朱芒教授提出了：“具体行政行为”概念已经无法包容我国行政法律制度现今的需求，这表现为以下两方面的内容，其一，新制度对应的新概念；近来行政法学中，因立法的发展所产生了一系列与实定法紧密相关的一些概念，如行政程序、行政调查、行政指导、政府信息公开、公私合作、民营化、私人行政等概念；其二，新形态对应的新作用；在欧美国家作为历史进程三个阶段的秩序行政、福利行政和保障行政，在当今的中国，由于全国社会发展的不均衡，这三种形态却是同生共存于同一时间空间；这样的法制现状中，“具体行政行为”所应担负的功能必然会较之欧美国家的要更为繁多和更为复杂，而这些已经脱离了“具体行政行为”概念现有属性所能承担的范围。^[16]④李洪雷教授介绍：A.“新管理论”对中国行政法发展的意义，朱维究、徐文星两位学者在引介英国公法传统中的“功能主义学派”相关学说的基础上，强调了“新管理论”对中国行政法发展的意义，认为基于生态福利法治行政国家的理念，政府的角色由消极行政、干预行政、管制行政转向了给付行政和服务行政，由一中心、一元化的行政管理转向了多元化、多中心的社会治理，因此行政法的发展趋势就是全方位的社会管理法，提出当今我国社会的根本问题不在于国家职能过于庞大，必须收缩；而在于国家职能在许多领域的缺位，诸如教育、社会保障、劳动就业、生态环境、资源保护等；B.于安教授从给付行政和社会行政法发展的角度讨论了行政法体系的变革，认为应通过建立协调发展导向型行政法，协调社会权与民事自由权之间的关系，并为政府履行发展职能提供合法性准则，协调发展导向型行政法制度建设的重心，是建构以政策协调为目标的行政组织体制和行政决策制度，并保障全体社会成员平等参与和平等发展的权利。行政的合法性保障机制主要是对政策性决策的政治控制和行政监督；保障方法也将更多地依靠政策分析、绩效评估和信息公开制度，法院诉讼和对抗性审理等用于保护个人权利的传统方法不再是主要角色；C.李洪雷教授自己认为，中国行政法的目标和功能不应局限于对私人权利自由的保障，也应为提高行政效率效能、保障公共利益、进行利益协调提供制度保障；行政法制度建设不仅要致力于对秩序行政的规范与制约，也要探究对服务行政的保障之道，中国行政法学的未来发展，应将规制国（政府规制）和福利国（社会行政、服务行政或福利性质）的相关理论和制度作为行政法学研究的重要领域，与此相关的是在一般行政法（行政法总论）之外，深入到部门行政法（行政法各论）领域之中，在其中，不再以司法为中心，视野仅及于行政的边缘；而是要深入政府活动的核心，与经济学家、公共行政学家一起，探究提高行政效率、效能、保障公共利益、进行利益协调的途径。^[17]

关于这一问题，王名扬教授、于安教授、朱芒教授、李洪雷教授等学者结合美国行政法发展的情况阐释了现代服务的发展对行政法发展的推动作用，间接说明了现代服务的发展对行政法体系构建产生的巨大影响。通过现代行政的发展、政府角色的转变阐释了现代行政法目的与功能的变化，从而对转型社会国家的行政法律制度建设及行政法体系构建发生所用，指明了未来行政体系构建研究的方向。结合现代行政的发展变化阐释行政法中心概念的变化，论证了传统中心概念“行政行为”的种种不足，尤其是难以涵盖现代服务行政中的各种行为，并提出了自己的修改建议。通过借鉴上述学者的观点，关于这一问题可以得出如下的结论：①有关现代服务的行政立法显著增加并由行政机关执行，构成现代行政法的特点，然而我国的行政执法程序立法并未深刻呈现这一变化。美国公众对于行政机关提供现代服务的现状不满导致了美国行政法的巨大变化，对行政法体系构建也带来了巨大的影响，希望我国广大人民群众对于现代服务行政的要求能够促进行政执法程序立法，构建的行政执法程序立法体系能够面向公共行政和保护公民权益，根据实际情况概括和调整本公共行政的基本法律准则，全面进行行政体制、决策机制及其实施评价机制的法律制度构建。②基于生态福利法治行政国家的理念，政府的角色由消极行政、干预行政、管制行政转向了给付行政和服务行政，由一中心、一元化的行政管理转向了多元化、多中心的社会治理，因此行政执法程序法的发展趋势就是全方位的社会治理程序法，当今我国社会的根本问题在于行政执法职能在许多领域的缺位，需要通过治理主体多元化建立协调发展导向型行政执法，协调社会权与民事自由权之间的关系，建构以合作行为为目标的行政执法组织体制和行政执法程序制度，并保障全体社会成员平等参与行政执法的权利。③行政执法的合法性保障机制主要是对执法过程进行程序控制和监督。行政执法程序的目标和功能不局限于对程序性权利自由的保障，也应为提高行政执法效率效能、保障社会公共利益、进行利益协调提供程序制度保障，探究对服务行政和合作行政的保障之道。此外，需要结合中国现代服务行政的发展就现代服务行政对行政执法程序立法体系构建如何具体发生作用进行全面和系统的分析，就现代服务行政发展推动下如何在核心概念、基本原则等方面就行政执法程序立法体系改革创新提出具体的、具有建设性的方案与建议。(www.xing528.com)

综上所述，改革开放后我国行政法学基础理论经过40 多年的发展，在研究成果数量、研究内容的广度和深度、研究力量的补充与发展等方面都取得了显著成绩，为行政执法程序立法的制定、修改与完善奠定了坚实的基础。就行政执法程序立法体系的研究来说，这是行政法学理论研究相对忽视的一个问题，只有对这一问题有了深入了解，才能对行政执法程序乃至整个行政执法的新时代发展有一个全面而系统的了解。在这一问题上，需要通过历史分析、比较分析的研究方法，分别从行政执法程序立法体系构建的基本问题、行政执法程序立法体系构建的基础与方法、行政执法程序基本原则在体系构建中的地位与作用、现代服务行政对行政执法程序立法体系构建的作用与价值等方面进行分析和论证，解决何为行政执法程序立法的系统化，行政执法程序立法体系构建需要考量哪些因素、解决哪些问题，行政执法程序基本原则和现代服务行政对于行政执法程序立法体系构建的作用等多方面存在的问题，分析了中国行政执法程序立法至今未能完成体系化的原因，从而为深入研究行政执法程序立法理论和实践都可以奠定基础。同时，还要注意对于行政执法程序立法体系的理论研究不能仅仅通过历史分析和文献分析的方法进行阐述，在借鉴外国先进经验的基础上还要针对我国的立法和执法实践进行实证分析，结合中国现实进行深入地比较分析与研究，就外国先进经验如何进行借鉴和移植进行深入分析。这是完善行政执法程序立法所必须面对的和需要进行深入研究的问题，值得行政法学研究者们予以更多关注。