行政执法程序立法体系构建的基本问题

（一）何为体系

行政执法程序立法体系构建的前提是要弄清楚什么是体系，行政执法程序立法体系的构建其实就是行政执法程序立法的体系化。对于体系化这个问题，赵宏博士是这样解释的：①体系化是将“既存的各色各样的知识或概念，依据一项统一的原则，安在一个经由枝分并且在逻辑上相互关联在一起的理论构架中”核心在于系统的内在统一性和一贯性；②以基本原则、抽象概念和法释义学为核心元素，德国行政法被塑造为一种建立在经验与逻辑、传统与现实基础上的完整体系；③本土资源的匮乏和外国经验的有限，都让我们只能通过零敲碎打、逐个突破而渐次推进学科发展；正因如此，行政法学建构从一开始就缺乏整体统筹和系统思考，不同的价值取向、不同的研究重点，都可能导致学者对学科不自觉地进行条块分割，并在各自的领域内自说自话，已有的研究成果也多缺乏整体视野和通盘考虑，显得零散杂乱。^[1]

同理，行政执法程序立法体系的构建其实就是把有关行政执法程序的概念、功能、定位、价值、基本原则、基本制度等内容统一置于一个具有内在统一逻辑性的统一框架中，经由某一种具体的立法模式以立法的形式表现出来。行政法学体系化的构建容易因不同的价值取向、不同的研究重点乃至不同的学科方法而呈现“封建割据”状态，行政执法程序立法体系的构建则只能从程序法学的角度、依据程序正当原则对行政执法中的程序进行立法，并形成内在一致的立法体系。

（二）行政执法程序立法体系的构成

关于行政执法程序立法体系的构成这个问题，可以借鉴王名扬教授关于行政法的观点进行归纳。王名扬教授认为，①行政法概念有广狭义之争，狭义行政法认为行政法是关于行政活动的程序的法律，不包括行政活动的实体法；广义行政法则认为行政法是关于公共行政的法律，不仅包括程序行政法，也包括实体行政法；狭义行政法的优点是掌握行政法的核心问题，能够实现控制行政权力的目的，能够对行政法提供一个统一的概念和一般性原则；缺点是程序法与实体法有不可分的联系，同时排除了内部行政法；广义行政法的优点是从全面观点看待行政法的问题，符合行政法的实际情况和需要，但狭义行政法是广义行政法的基础；②行政法的意义在于约束行政机关的权力，保障私人的权利。行政法的目的在于公平、正确、效率、对公民负责；③在1893 年古德诺出版比较行政时，美国才第一次出现行政法这个名称，行政法的发展是和行政活动的发展同步进行的，根据社会需要而逐步扩张，侧重点从防止行政机关滥用权力侵害私人权利到扩大公众对行政决定程序的参与再到提供福利与服务为中心；④美国行政法包括行政制度的基本原则和组织，行政程序，行政的监督和控制等几个部分。^[2]毫无疑问，由于对于程序的定义存在分歧，关于行政执法程序立法体系的构成首先就要明确规定行政执法程序的概念。此外，还要对行政执法程序功能、定位、价值、基本原则、基本制度等内容进行规定，以便对具体的行政执法程序类型起到统一的指导作用。(www.xing528.com)

（三）行政执法程序立法体系构建存在和需要解决的问题

行政法学体系的建构方面存在和需要解决的问题在行政执法程序立法体系的构建中一样存在：①于安教授提出：行政法体系改革应当注重三个基本问题，从改进法律保留和法律渊源制度两方面扩展行政法治的范围，在行政法的主导议题方面提倡保护个体权利和规范公共行政的双向制，在行政法的中心概念上给予行政决策更重要位置并淡化行政行为的概念。^[3]②朱芒教授提出：发展了二十多年的中国行政法学至今仍未完成自身的理论体系化，其原因之一在于“具体行政行为”等核心概念基本属于被解释的法律概念，因而理论中缺乏统领性的抽象概念；原因之二在于既有概念无法统合法学发展以及提出的诸如“行政程序”和“行政规制”等新问题；原因之三在于既有法学方法上的形式框架难以容纳现代行政所需要的政策目的。^[4]③施密特·阿斯曼教授提出：行政法应保护人民的权利，以对抗行政权，法律也赋予行政法定权限以有效执行行政任务。为完成此双重委托任务，构建了行政法体系框架。^[5]

显然，行政执法程序立法体系的构建一样存在确定统领性的核心概念的问题，存在如何完成保护权利和规范权力双重性任务的问题，存在统合行政法学领域和程序法学领域最新发展成果的问题，存在创新法学方法论的问题。参考王名扬教授、施密特·阿斯曼教授、赵宏博士、于安教授、朱芒教授等学者的观点，可以对此做出如下的解答。①行政执法程序立法体系的构建其实就是把有关行政执法程序的概念、功能、定位、价值、基本原则、基本制度等内容统一置于一个具有内在统一逻辑性的统一框架中，经由某一种具体的立法模式以立法的形式表现出来。②行政执法程序立法体系的构建首先要确定这一体系的基础是狭义的行政执法还是广义行政执法这一问题，毕竟两者的内涵和外延都是不一样的，有各自的优势和劣势。③行政执法程序立法体系的构建必须要分析和总结行政执法程序法的意义和目的，因为这两者是构建行政执法程序立法体系的指引，要构建行政执法程序立法体系，必须弄清楚新时代行政执法程序法的意义和目的。④行政执法程序立法体系不是一成不变的，而是随着社会需要的发展而发展的，这一点可以从美国行政法的发展中看出来。⑤中国行政法体系建构存在的主要问题包括缺乏整体统筹和系统思考、缺乏统领性的抽象概念、既有概念无法统合行政法学发展的新问题、既有形式框架难以容纳现代行政所需要的政策目的等问题，以至于至今没有完成体系化，行政执法程序立法体系的构建要吸取这一教训，解决上述问题。⑥行政执法程序立法体系构建的路径可以参考德国行政法以基本原则、抽象概念和法释义学为核心元素，扩展行政执法程序法治化的范围，提倡保护权利和规范权力的双向制，以行政执法行为为核心构建起来。行政执法程序立法体系不仅包含行政执法程序法总论与分论，还包括宪法体系、行政法体系对行政执法程序立法体系的影响。此外，还要分析和总结行政执法程序立法的意义和目的，因为这两者是构建行政执法程序立法体系的指引，决定了行政执法程序立法体系的具体组成，行政执法程序立法体系正是在这两者指引的基础上构建出来的。行政执法程序立法体系的发展是和行政活动的发展同步进行的，其目的逐渐从防止行政机关滥用权力侵害私人权利发展到扩大公众对行政执法程序的参与，再到提供福利与服务为中心，这些都必然会对行政执法程序立法体系的发展造成影响。在这一方面，美国和德国的行政法体系可以提供参考，如可以参考德国行政法以基本原则、抽象概念和法释义学为核心元素。总而言之，要构建行政执法程序立法体系，对于行政执法程序立法体系构建的基本问题的分析与考证还需要继续全面和深入，不能仅仅从行政执法程序立法体系构建基本问题的某一方面或某一要素的角度进行分析和论证，需要对于这一问题展开全面而系统的研究，针对现实存在的各种问题提出具有实用性的成果，并最终提出系统化的详细方案。