行政执法程序实施的不足

现实中，行政执法及其程序的实施还是存在很多问题与不足的，主要体现在：①梅丽鹏提出，反垄断行政执法程序合法性表现在：一是反垄断执法主体有明确的反垄断执法管辖权；二是处理举报材料和调查处理案件严格按照法律法规规定而且符合法定程序；三是充分保障行政相对人的合法权益和救济，严格执行执法回避制度、听证制度、保密制度和告知制度；四是行政处罚程序完备；五是案件经过法制核审；六是送达符合法定形式。由于反垄断执法部门的授权范围、初步调查权的设定、中止调查和承诺规定、宽免政策、听证规定等执法程序设定不同导致执法后果差异，结合实际案例探讨由于执法部门规章不同导致造成的反垄断法分裂执行和执法条块化和威权不足的后果，着重分析了发改委和工商总局两执法部门在执法风格和执法方式及执法透明度不同形成的执法竞争和效率低下，反垄断程序不完善、自由裁量权过大导致行政相对人合法权益不能得到有效保障及司法对反垄断执法审查力度不够和问题。^[8]②王万华教授提出，北京行政执法中仍然存在以下几个方面问题需要完善立法予以规范：执法体制不顺带来多层执法、多头执法问题，行政机关之间缺乏内部行政程序机制来解决由此产生的各种问题；公民、企业权利在执法过程中缺乏程序保障；执法不作为、拖延履职、执法不力；行政执法常态执法机制不足，执法不规范；执法裁量权行使缺乏明确的规则指引，选择性执法、执法标准不统一、人情执法等执法不公问题较为突出；执法效能不足；执法决定的效力制度缺乏规范，影响执法内容的实现；送达难，行政执法存在的问题主要有：多头执法多层执法问题较为普遍，地方主义、部门主义现象严重；权利在执法中缺乏保障，执法乱作为现象依然存在；执法人员法定职责必须为意识不强，执法不作为、执法不力现象严重；执法过程缺乏规范，执法裁量权缺乏明确的规则指引；执法效能不高；执法决定的效力制度缺乏规范；执法文书送达制度普遍没有建立。^[9]③戢浩飞博士提出，行政执法的问题主要有执法方式不当、执法方式单一、缺少公众参与、执法系统不健全。^[10]④张春林提出，广西实施综合行政执法程序存在层级不高、内容相对滞后以及范围受限等不足，广西实施综合行政执法程序存在不足的原因主要归结于正当程序的理念贯彻以及制度彰显。^[11]⑤朱战威博士提出，反垄断执法程序长期从属于以效率为主导的实体内容，主要表现为立案前调查与评估程序缺失、经营者承诺制度的参与性不足、裁决书欠缺说理性，其价值需求的独特性未受到应有重视。^[12]⑥张海萍教授提出，行政程序违法主要表现在行政程序依据不健全、不按行政程序执法、对违反行政程序的行为司法审查范围过窄等，原因在于行政程序缺乏独立的法律地位、有些行政机关首长对行政程序不予重视、执法人员缺乏对行政程序的法律意识、人治代替法治、对行政行为的司法审查范围过窄、行政立法不完善，违反行政程序的行政行为没有得到有效的责任追究，严重影响了我国行政法治建设的步伐。^[13]⑦莫于川教授提出，放眼当今的行政法制实务，没有一个行政机关对于行政程序违法承担罚责表示担心，表现为他认为自己有权做的事情，例如做出某项城市治理的地方重大决策，他就会非常任性地行使权力、非常任性地去做，毫不顾忌行政决策失误的问题发生，为什么？因为他不怕行政程序违法当被告：首先是只有极小的概率会当行政被告，其次是大不了最终败诉后再重走一下程序照样我行我素，该干嘛还干嘛。^[14]⑧孙红军博士提出，中国地方政府法治化成就包括法治政府建设氛围日渐浓厚、政府决策水平不断提升、制度建设质量切实提高、社会公共服务能力不断增强、行政执法行为不断规范、行政争议解决机制不断完善、行政执法监督效能不断提升，中国地方政府法治化的实践困境包括各级地方政府仍然过于依赖行政手段，运用法治思维和法治方式不够；社会价值多元，社会心理失衡，对推进地方政府法治化提出新挑战；新兴媒体成为推进地方政府法治化必须应对的全新课题；地方政府立法“不良”与执法“不善”问题并存；地方政府运作“财权”与“事权”界限不清；地方政府监督的“体制内”与“体制外”双重软化；制约中国地方政府法治化的原因分析：法律制度体系尚不完善、制度供给不足，人治影响根深蒂固、法治观念尚未全面确立，政府角色定位尚不准确、角色错位、越位和不到位情况依然存在，“以物为本”的观念影响仍然很深、“以人为本‘的理念尚未真正树立，中国地方政府法治化目标包括从政策行政走向法治行政、建成依法行政的政府：依政策治国理政已经成为我们的一种传统和习惯，重政策、轻法律有特定的社会历史与现实背景，依政策行政在我国特定的文化氛围中、有浓重的人治特质，推进地方政府法治化必须实现从政策行政向法治行政的转变，从政策行政走向依法行政的着力点；从全能走向有限，建成有限政府：有限政府是法治政府的内在要求，权力有限；地方政府权力不是无边的，职能有限；地方政府不是万能的；从价值追求走向制度实践，建成责任、诚信、廉洁与服务型政府；权责统一，建成责任政府；诚实守信，建成诚信政府；廉洁高效，建成廉价政府；善政善治，建成服务型政府；中国地方政府法治化路径有动力机制：上下互动与联动，下压；执政党与中央政府的顶层设计不断完善，上推；民众权利意识觉醒和维权意识增强，协力；上下联动推进地方政府法治化；程序机制：主导律己、参与透明与环节细化，地方政府律己严谨化、社会主体参与明晰化、政社互动程序规范化；路径选择：出发点与归宿点的法治连贯；理念更新：中国地方政府法治化的前提；制度创新：地方政府法治化的核心要求；行为约束：地方政府法治化的关键所在；社会自治：夯实地方政府法治化的社会基础；结论：推进地方法治政府法治化、建设法治政府是一个过程、一个系统工程，地方法治政府建设离不开执政党和中央政府的“下压”，地方法治政府建设也离不开自治型市民社会的建设和民众的“上推”。^[15]⑨廖原教授提出，目前我国行政内部监控制度存在的主要问题有：监督体系存在欠缺；最为常用的层级监督也存在诸多问题；专设的监督部门的法律地位被虚置。^[16]⑩卢剑锋博士提出，行政决策非法治反思是行政决策体制不合理、行政决策监督滞后、行政决策责任虚置、行政决策法律体系不完善、决策者的法治观念与法治能力不强，行政决策法治化历程的经验与教训是：完善法制、尊重法制是行政决策法治化的基础，促进决策权力与公民权利的互动是行政决策法治化的根本，构建党一政府一人大的合理关系是行政决策法治化的关键，规范中央与地方权限是行政决策法治化的重要内容。^[17]⑪卢扬帆副教授提出，我国法治运行中，仍存在诸如立法回应社会需求不足、过程冗长、质量不高，行政执法权责未厘清、程序不规范、成本过高，司法效能不佳、纠错机制不健全与公信力不彰等突出问题，究其根源：一是普遍的法治水平依然不高：二是法治建设的努力绩效不佳，包括立法、行政与司法过程的经济性和效率性不足，同时法治在保障公民权利、维持公共秩序尤其是促进经济社会发展等方面未能充分发挥效力。^[18]⑫胡东教授提出，已经建立起具有中国特的行政法律体系和制度体系，初步实现了对行政权的有效规范。已经建立起具有中国特色的行政法律体系和制度体系，初步实现了对行政权的有效规范，在行政行为法方面，以被称为“行政三法”的《行政许可法》《行政处罚法》《行政强制法》为基础，初步形成了具有浓厚中国特色的行政行为法体系；在行政监督与救济方面，以《行政复议法》《行政诉讼法》《国家赔偿法》为基础，初步构建起了较为通畅的行政监督（救济）法体系；在行政程序法方面，《湖南省行政程序规定》开地方政府制定行政程序规章之先河；但行政执法还有待进一步规范，近年来，公务人员的法治理念不断增强，执法能力和水平不断提高，但有些领域还存在严重违法现象，例如在农村土地征用、城市房屋拆迁、城市管理综合执法等领域，执法不严、不规范的情况还大量存在，搞“专项整治”等运动式执法习惯依然在某些执法领域盛行，一些地方和部门为官不为、执法懈怠等问题也比较严重，缺乏严格、科学的行政违法责任追究机制，纠错和问责机制运行成效不佳。^[19](www.xing528.com)