国家立法中相关规定的梳理：宪法、法律、行政法规和部门规章的总结

（一）相关国家立法的梳理

国家层面的立法包括宪法、法律、行政法规和部门规章。具体来说：①宪法层面。宪法中没有关于行政执法程序的直接规定。②法律层面。目前没有制定出关于行政执法程序的专门法律，也就是说，关于行政执法程序没有直接和专门的《执行执法法》和《行政执法程序法》，但是在《行政许可法》《行政强制法》《行政处罚法》《治安管理处罚法》等相关法律中包含着有关行政执法程序的规定，这些法律主要有《行政许可法》《行政强制法》《行政处罚法》《治安管理处罚法》《海关法》《出境入境管理法》《环境保护法》《税收征收管理法》《人口与计划生育法》《土地管理法》《矿产资源管理法》《水法》《档案法》《反恐怖主义法》《国家安全法》《大气污染防治法》《烟草专卖法》《电力法》《反间谍法》《安全生产法》《人民警察法》《职业病防治法》《政府采购法》《反垄断法》《反不正当竞争法》《食品安全法》《产品质量法》《价格法》《消费者权益保护法》《商标法》《专利法》《著作权法》《广告法》《船舶吨税法》等。③行政法规层面。目前没有关于行政执法与行政执法程序的专门行政法规，但在《铁路运输安全保护条例》《政府采购法实施条例》《政府信息公开条例》等行政法规中包含着有关行政执法程序的规定，而涉及行政执法的行政法规主要有《政府采购法实施条例》《居住证暂行条例》《不动产登记暂行条例》《企业信息公示暂行条例》《商标法实施条例》《医疗器械监督管理条例》《保守国家秘密法实施条例》《城镇排水与污水处理条例》《信息网络传播权保护条例》《著作权法实施条例》《气象设施和气象探测环境保护条例》《校车安全管理条例》《招标投标法实施条例》《放射性废物安全管理条例》《车船税法实施条例》《资源税暂行条例》等。④部门规章层面。目前关于行政执法程序的专门部门规章较少，主要有《交通运输行政执法程序规定》，但在《国土资源行政处罚办法》《土地权属争议调查处理办法》等部门规章中包含着有关行政执法程序的规定。而涉及行政执法的部门规章主要有《气象信息服务管理办法》《职业健康检查管理办法》《国家物资储备管理规定》《侵害消费者权益行为处罚办法》《政府核准投资项目管理办法》《外商投资项目核准和备案管理办法》《公司注册资本登记管理规定》《国内水路运输管理规定》《国内水路运输辅助业管理规定》《政府采购非招标采购方式管理办法》《网络发票管理办法》《经营高危险性体育项目许可管理办法》《娱乐场所管理办法》《快递市场管理办法》《拍卖监督管理办法》《生产煤矿回采率管理暂行规定》《业余无线电台管理办法》《财政票据管理办法》《机动车登记规定》《机动车驾驶证申领和使用规定》《消防监督检查规定》《出入境人员携带物检疫管理办法》《劳务派遣行政许可实施办法》《公路工程勘察设计招标投标管理办法》等。

（二）国家立法中相关规定的总结

通过梳理国家层面的法律性制度可以发现，这些法律性制度中关于行政执法程序的规定主要呈现以下特点：

（1）宪法。《中华人民共和国宪法》中没有关于行政执法程序的任何直接规定。

（2）法律。①《行政许可法》中规定的行政许可程序有30 条4000 字左右，占到了全部内容的35%左右，关于程序规定的内容包括了申请、受理、处理、公开、陈诉、申辩、说明理由、时限、回避、听证、检测、鉴定、监督检查、救济、追责等程序，整体上较为详细、具体。其不足之处在于：第一，陈诉、申辩、变更、回避程序只规定了名称，缺乏具体的内容。第二，监督检查程序的规定过于简单抽象，自由裁量空间过大。第三，行政许可部分程序的公开性不足，如规定听证时间和地点只是“必要时”才公告。②《行政强制法》中规定的行政强制措施实施程序和行政机关强制执行程序有37 条4900 字左右，占到了全部内容的55%，关于程序规定的内容包括了强制措施实施程序、查封扣押程序、限制人身自由程序、冻结存款汇款程序以及行政强制执行的催告、陈述、申辩、听取理由、送达、代履行等程序。其不足之处在于：第一，规定的程序不全面，如行政强制措施的公开程序、听证程序都缺乏规定。第二，很多程序都只规定了名称，缺乏具体的内容，如陈诉、申辩程序。③《行政处罚法》中规定的行政处罚程序有20条2000 字左右，占到了全部内容的25%左右，关于程序规定的内容包括了告知、陈述、申辩、处罚、调查、送达、听证、救济、执行、时限、监督等程序。其不足在于：第一，有些程序规定的过于简单，如调查程序，自由裁量的空间过大；第二，有些程序只规定了名称，缺乏具体的内容，如监督程序；第三，部分程序的正当性不足，如没有规定听证通知的公开方式，没有规定听证笔录应作为行政处罚的依据。④《治安管理处罚法》中规定的治安处罚程序有36 条4000 字左右，占到了全部内容的20%左右，关于程序规定的内容包括了受理、调查、传唤程序、回避、询问、检查、告知、陈述、申辩、送达、听证、救济等程序。其不足在于：第一，有些程序规定的过于简单，如受理程序、调查程序，自由裁量的空间过大；第二，有些程序只规定了名称，缺乏具体的内容，如听证程序；第三，缺乏关于程序公开的有关规定。⑤《海关法》对于报关、检查、收税、监管、执法监督和回避程序做了简单的规定。⑥《出境入境管理法》对于外国人和交通工具出入境的检查、调查、盘问、遣返、救济程序做了简单的规定。⑦《反垄断法》和《反不正当竞争法》中规定了调查、陈述、申辩、举报、救济制度，却只对调查程序进行了简单的规定，自由裁量权过大，对于其他制度的程序以及听证、公开等必要程序都没有进行规定。⑧《广告法》中只对投诉程序作了简单的规定，其余程序则未作规定。⑨《商标法》对申请、审查、异议、复审、撤销、救济等程序作了简单的规定，而对于续展、变更、转让和使用许可等程序则未做规定。⑩《专利法》对申请、审查、异议、复审、撤销、救济等程序作了简单的规定，而对于宣告无效、强制许可等程序则未做规定。⑪《税收征收管理法》《环境保护法》《安全生产法》《政府采购法》《土地管理法》《人口与计划生育法》《人民警察法》《反间谍法》《职业病防治法》《档案法》《反恐怖主义法》《国家安全法》《大气污染防治法》《文物保护法》《烟草专卖法》《电力法》《矿产资源管理法》《水法》《食品安全法》《产品质量法》《价格法》《消费者权益保护法》都是实体性法律规定，没有对程序进行规定。(www.xing528.com)

（3）行政法规。①《政府采购法实施条例》中对于采购本身程序规定的较为详细，但是缺乏关于评审专家产生程序、评审程序、回避程序、举报程序以及投诉的调查、质证程序的规定。②《居住证暂行条例》中关于居住证的申请、换发程序规定的较为详细。③《不动产登记暂行条例》中规定的不动产登记申请程序较为详细，查验程序较为简单，而变更和注销程序则没有规定。④《企业信息公示暂行条例》中关于信息的修改、抽查、举报和追责的程序规定过于简单。⑤《商标法实施条例》对于商标的申请、受理、审查、异议、评审程序规定的较为详细，但是对于更正、转让、续展、撤销、宣告无效程序则规定的较为简单。⑥《医疗器械监督管理条例》对于对检验程序作了简单的规定，对于医疗器械的监测、监督检查、举报程序基本没有规定。⑦《保守国家秘密法实施条例》中对于检查、鉴定程序作了简单的规定，关于保密、补救、调查的具体程序没有作出规定。⑧《校车安全管理条例》中的许可程序规定的较为详细，监管和审验程序规定的较为简单。⑨《招标投标法实施条例》的评标程序规定的非常详细具体，但招标、投标、公开程序以及投诉及其调查、处理程序则规定的非常简单。⑩《放射性废物安全管理条例》对于申请、变更、延续程序做了简单的规定，但没有规定监督检查程序。⑪《城镇排水与污水处理条例》《信息网络传播权保护条例》《著作权法实施条例》《气象设施和气象探测环境保护条例》《车船税法实施条例》《资源税暂行条例》都是实体性法律规定，没有对程序进行规定。

（4）部门规章。①《政府核准投资项目管理办法》详细规定了核准程序，但对于评估程序、专家评议程序、信息公开程序、变更程序和监督管理程序则未做规定。②《国内水路运输管理规定》对申报和监督管理程序作了简单规定，主要内容是时限，对于其余程序则未做规定。③《国内水路运输辅助业管理规定》对申报作了简单规定，主要内容是时限，对于监督管理程序的规定则较为详细，但依然不够全面，缺乏申辩、陈述、救济等程序的规定。④《公路工程勘察设计招标投标管理办法》中关于招标、投标、开标、评标、中标和监督管理程序规定的较为详细。⑤《政府采购非招标采购方式管理办法》对于政府采购、非招标采购方式的程序作了较为详细的规定。⑥《劳务派遣行政许可实施办法》中关于劳务派遣行政许可的程序非常详细，但是对于监督管理程序规定却缺乏规定。⑦《机动车登记规定》对于注册登记、变更登记、转移登记、抵押登记、注销登记的程序规定较为详细。⑧《机动车驾驶证申领和使用规定》对于机动车驾驶证申领、考试、发证、换证、补证和监督管理程序规定的较为详细。⑨《消防监督检查规定》中关于监督检查的程序非常详细，但是对于日常监督检查和执法监督却没有规定具体的程序。⑩《出入境人员携带物检疫管理办法》中对于检疫审批、申报与现场检疫、检疫处理的程序规定较为简单。⑪《经营高危险性体育项目许可管理办法》《快递市场管理办法》《业余无线电台管理办法》《财政票据管理办法》中关于许可和监督检查的程序规定非常简单，缺乏申辩、陈述、救济等程序的规定。⑫《气象信息服务管理办法》《职业健康检查管理办法》《国家物资储备管理规定》《侵害消费者权益行为处罚办法》《外商投资项目核准和备案管理办法》《公司注册资本登记管理规定》《网络发票管理办法》《娱乐场所管理办法》《拍卖监督管理办法》《生产煤矿回采率管理暂行规定》都是实体性法律规定，没有对程序进行规定。

（三）国家立法中存在的问题

梳理这些法律法规中关于行政执法程序的规定可以发现，有关行政执法程序的规定存在着以下问题：①宪法只有指导性，而难以直接适用。《中华人民共和国宪法》中没有关于行政执法程序的任何直接规定，但宪法的基本原则、公民的基本权利与义务、国家机构的划分与职权的规定可以为行政执法程序的制定与完善提供指引。②没有执法程序的规定。如《土地管理法》没有规定争议裁决程序，《烟草专卖法》《水污染防治法》《电力监管条例》《铁路运输安全保护条例》《档案法》《突发事件应对法》没有程序性规定。③执法程序制度不完整。如《行政许可法》没有规定调查程序和公开程序，《行政强制法》《审计法》没有规定听证程序和回避程序，《治安管理处罚法》和《土地权属争议调查处理办法》没有规定听证程序，《环境保护法》没有规定督查管理程序，《医疗机构管理条例实施细则》缺少登记和审批程序，《政府采购法》和《政府采购法实施条例》都没有规定行政裁决程序，《政府信息公开条例》缺少听证和社会评议程序，《文化市场行政执法管理办法》没有规定回避程序，《传染病防治法》《水法》只规定了监督检查程序。④执法程序的规定过于简单。如《行政许可法》的监督检查程序，《食品安全法》的公开程序、检查程序、强制程序，《价格法》的听证程序、监督检查程序，《水法》的监督检查程序，《道路交通安全法实施条例》的处罚程序，《税收征管法》的税务检查程序，《土地管理法实施条例》的土地征用程序，《国有土地上房屋征收与补偿条例》的征收程序，《药品管理法》和《药品管理法实施条例》的监督管理程序，《审计法实施条例》的公开程序都规定的过于抽象和简单，赋予了执法人员非常大的自由裁量空间。⑤执法程序的正当性不足。现有关于行政执法程序的规定基本都维持了行政执法机关的强势地位，对于行政执法相对人和其他参与人的权利维护和保障都显得不足。以《政府制定价格听证办法》为例，虽然对听证程序规定得很详细，可是依照该程序规定，听证过程中定价机关对于听证会具有强势的控制权，还规定听证会的意见只作为定价机关决策的“考虑”而非依据。