行政执法程序的工具性价值

关于什么是行政执法程序的工具性价值以及行政执法程序具体包括哪些工具性价值，有许多学者提出了相关的观点：

（一）行政执法程序工具性价值的模式

关于什么是程序的工具性价值，并没有形成非常一致的观点。其中，陈瑞华教授系统地介绍了程序价值理论，对于这一问题提出了自己的见解。陈瑞华教授提出，程序价值理论分为两个基本模式：一为程序工具主义理论，又有三个分支，即绝对工具主义程序理论（法律程序作为用以确保实体法实施的工具，只有在具备产生符合正义、秩序、安全和社会公共福利等标准的实体结果的能力时才富有意义）、相对工具主义程序理论（对法律程序工具性价值的追求给予无辜者免受定罪的权利和被告人获得公正审判的权利两个非工具性目标的限制）以及经济效益主义程序理论（程序的外在目标是最大限度地增加公共福利或提高经济效益）；陈瑞华认为：绝对工具主义理论在否认程序自身独立内在价值的同时，也否定了作为程序参与者的被告人等的道德主体地位，相对工具主义程序理论的缺陷在于一旦将程序视为工具，会为了这一结果的更好实现而废弃这一程序规范的内在价值，经济效益主义程序理论可取之处在于在两个同样符合其他价值标准的法律程序中，有理由优先选择耗费较少的一个，但过于功利，结论是，对法律程序的评价和构建应当设立一种多元化的价值标准。^[1]

显然，程序价值理论中的程序工具主义模式的中心思想是程序是实体的工具，无论哪一种工具主义程序理论，其区别无外乎是是否否定法律程序的内在价值，在程序工具主义价值本身并没有分歧。从程序与实体关系的角度分析，程序工具主义毫无疑问是客观存在的，无论从确保实体法顺利实施、确保实体结果公平正义、控权保权还是提高经济效益的作用看，程序都是实体所必不可少的工具。因此，行政执法程序的工具性价值也是客观存在的，而且这种价值应当是多元化的。

（二）行政执法程序工具性价值的多元化内容(www.xing528.com)

关于行政执法程序工具性价值的多元化内容究竟包括哪些具体的价值，学术界也没有形成统一的结论，主要学术观点包括：①王万华教授提出，完善行政执法程序是落实是十八届四中全会要求的举措，执法实践中仍然需要进一步完善执法程序立法予以规范，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对如何完善行政程序法律制度提出具体制度建构要求，包括以下内容：政府重大行政决策程序法定化，完善行政法规、规章制定程序，加强对行政执法过程的规范，确立公开原则作为规范行政权的核心机制，要求完善公众参与机制，行政程序法治化可以保障公民在行政权力运行过程中的程序权利，可以提升行政效能，限制行政官员的恣意，保障行政活动在法律范围内实施，推动经济发展，促使行政人员积极作为，保障法律得到有效实施。^[2]②莫于川教授提出，完善行政执法程序法制乃是建设法治政府的内在要求，完善行政执法程序有助于实现严格规范公正文明执法。^[3]③高洁提出，行政执法程序有助于创建和谐行政秩序，提高执法效率。^[4]④姚志成提出，严格程序是依法行政的原则要求，才能保质保量完成行政行为。^[5]⑤汤善鹏副教授提出，程序法治观的理论优势就在于它能够在充分尊重个人尊严的基础上解决多元社会中广泛存在的分歧难题；首先，解决分歧需要程序；其次，程序法治观将个人的尊严转化为一种参与对话的资格。^[6]⑥苏健俊提出，研究行政执法程序的重要性包括保障公民权利，维护公民利益；推进民主政治，建设开放政府；提高行政效能，服务市场经济。^[7]⑦嵇蕴洁提出，行政程序法治化建设体现出的重要的价值理念——正义，促进了行政行为的合法性和规范性，有效地控制了行政权，提升了行政相对方的法律地位，保护公民权不受公权力的侵犯，极大地提高了行政效率，行政程序法治化建设的价值取向，即追求正义、公平、乐善好施的公共行政精神。^[8]⑧欧阳志刚、李建华两位学者提出，行政执法程序正当性促进行政民主化，提升行政决定的合理性，规范行政权力的行使。^[9]⑨许洁君提出，严谨而科学的执法程序是法律实施的根本保障。^[10]⑩陈江华、丁国峰两位学者提出，行政执法程序具有其自身独特的预防、阻止和裁决垄断行为的优势，行政执法机构可在违法行为发生之前、之中和之后介入具体垄断案件进行调查，迅速追究违法主体的法律责任，具有执法的及时性、灵活性、效率性。^[11]⑪马波、黄明健两位学者提出，通过对行政主体实施行政行为的步骤、顺序、方式、形式、时间以及相关的程序性制度的设定，使行政权的行使规范化：使行政相对人及相关的利益集团进入并参与行政权的行使过程，使他们得以进行有效的防御和监督，使行政权的行使更具有民主性。通过确保行政公正的相关制度的嵌入，从而使行政权的行使更具有正当性：通过对行政相对人知情权、资讯权或了解权、听证权（正式听证或非正式听证）等程序性权利的赋予，增加行政过程的公开性和透明度：通过事前或事后的监督以及其他行政主体及国家机关的介入，增加行政主体及其工作人员的高度自律性。^[12]⑫胡庆东、丁郁、徐萌三位学者提出，行政程序法治化对于依法治国、发展社会主义市场经济、遏制政府“寻租”行为、保障公民权利以及与国际接轨等，具有重要的现实意义。^[13]⑬王永杰教授提出，程序法治有利于民主程序的建立，有利于促进社会公正，有利于加强权利的保护。^[14]⑭柳砚涛、刘林两位学者提出，程序的保障功能体现在三个方面：一是通过规定权力行使的方式、步骤、顺序、时限等，限制执法机关的自由裁量权，从而限制行政权的行使：二是加强公民的行政参与，满足相对人的知情权和参与意识，增强执法结果的可接受性和政府的公信力：三是提高行政效率，积极避免“迟来的正义”；如果立法机关试图通过程序来减少或控制违法现象，最有效的方法是增加相对人的违法成本。^[15]⑮肖金明、冯威两位学者提出，行政执法程序可以推动依法行政、推进法治政府建设进程，提升行政效能、衡平公平与效率，维护相对人、相关人的合法权益，博弈行政权、立法权、司法权，维护行政权威。^[16]⑯姜明安教授提出，行政执法程序的功能包括实现行政民主化，确保依法行政，强化行政权威，提升行政决定的合理性。^[17]还可以保障公民参政权的有效行使，保护行政相对人的程序权利，提高行政效率，促使行政机关依法行使职权。^[18]⑰郭志远教授提出，依法治国的要义是程序法治化。^[19]⑱史献芝副教授提出，行政问责法治化以促进行政问责法律制度体系更好地彰显正义、权力制衡和民主参与的价值诉求，从而达成行政问责的善治目标。^[20]⑲杨彦虎研究员提出的观点是：权力行政与消极行政的行政程序法制系统，应当优先重视人权保障，非权力行政与积极行政的程序保障，应当重视公正公开及公民参与。^[21]

梳理上述观点可以发现：①许洁君、高洁、柳砚涛、刘林、陈江华、丁国峰等学者在行政执法层面对行政执法程序的价值提出了自己的观点，主要有：保障行政法的实施，公平正义和权利衡平，限制自由裁量权，提高执法效率，和谐行政秩序。②嵇蕴洁、马波、黄明健、苏健俊、欧阳志刚、李建华、胡庆东、丁郁、徐萌、王永杰、肖金明、冯威、史献芝等学者在宏观层面对行政程序的价值提出了自己的观点，主要有：尊重个人尊严，解决社会分歧，规范权力行使，保护公民权不受公权力的侵犯，推动依法行政，促进行政民主化，博弈行政权、立法权、司法权，促进社会公正。③欧阳志刚、李建华两位学者提出，执法程序要体现公开、公正、尊严、平等以及人道主义等伦理价值。④胡庆东、丁郁、徐萌等学者提出，行政程序法治化所具有的四种价值属性即正义价值、效益价值、平衡价值以及透明价值。⑤汤善鹏副教授提出，程序法治的最终价值在于保障人的尊严。⑥柳砚涛、刘林两位学者提出，为实现限制行政权的行使、加强公民行政参与以及提高行政效率，行政程序的设计和运行必须融入经济学原理与方法。⑦朱战威提出，反垄断执法程序长期从属于以效率为主导的实体内容，程序正义的式微造成反垄断执法的合法性和可接受度降低。增加反垄断执法活动合法性与可接受度的根本路径不是对现行规则的修改和弥补，而在于价值层面从“效率价值”主导到“程序公正”的转换。⑧胡玉鸿教授提出，尊严价值模式已经成为适当性模式与效能模式之外的第三种正当法律程序范式，强调人的个性、自治，把人视为主体和目的。由这一范式出发，行政执法程序应当体现主体性、参与性、中立性与和平性的品性，强调执法目的的人本化、执法方式的文明化和执法结果的正当化内容。⑨主张维护权利、提高效率、依法行政的，其代表人物为姜明安、杨彦虎两位学者。姜明安教授提出程序的价值在于保障参政权，保护程序权利，提高行政效率，促使依法行政。杨彦虎研究员提出应当重视人权保障，非权力行政与积极行政的程序保障。

所以，行政执法程序的工具性价值主要包含以下内容：①宏观层面的，主要有尊重和保障人权、加强人民民主、推动依法行政、促进社会公正。②行政执法层面的，主要有保障法律实施、规范权力行使、限制自由裁量、保护程序权利、解决社会分歧、提高执法效率、和谐执法秩序。③伦理价值层面的，通过行政执法程序保障行政执法过程与结果能够尊重个人尊严，体现公开、公正、平等以及人道主义，实现行政执法程序权利与行政执法权力的平衡，实现公平正义。