国家权力配置：完善行政执法程序以行政执法权力

行政执法不仅存在权力与权利之间关系的问题，权力内部也存在如何合理分工和配置的问题，行政执法权力的配置属于国家权力配置的重要组成部分，国家权力配置理论可以为行政执法权力的配置提供参考，正当的、完善的行政执法程序可以帮助行政机关解决行政执法权力的配置问题以及权力与权利之间的关系问题。因此，国家权力配置理论是行政执法权力的理论基础。

（一）政府权力的内在结构及其配置

政府权力的内在结构及其配置包含行政执法权力的内在结构及其配置的问题，关于这个问题，麦迪逊、汉密尔顿、孟德斯鸠、洛克、卢梭、王锡锌、章永乐、钱福臣、薛刚凌等人都从自己的研究视野提出了自己的见解。①麦迪逊在《联邦党人文集》一书中就美国联邦政府的权力划分与界限、政府的目标与权力源泉提出了自己的观点：A.美国联邦政府的权力分为：第一，防御外来的危险；第二，管理与外国的交往；第三，保持各州之间的和睦、适当的交往；第四，具有普遍效用的其他问题；第五，限制各州不得采取某些侵害行为；第六，使得所有这些权力发挥应有效力的规定。A.一个建立在自由的原则基础之上的政府，权力在各个部门中要分立并保持平衡，使得每个部门在超出其合法范围时，都会受到其他部门的有效制约和有效限制；B.正义是政府的目标；C.人民是权力唯一合法的源泉，政府各部门享有的权力所依据的宪法得自人民；D.政府管理者是由人民直接或间接委任的，在一定期限内担任自己的职位。②汉密尔顿在《联邦党人文集》一书中主要从政府权力的职责、政府性质的判定依据以及与公民基本权利的关系来提出自己的观点：A.行政权的职责是执行法律和运用公共力量；B.确定政府的真正性质，从以下关系进行探讨：它与政府基础的关系，它与一般权力源泉的关系，它与这些权力如何行使的关系，它与权力范围的关系，以及它与将来变革政府的修宪权力的关系；C.人们恰当的观念就是合理划分公权力和基本公民权利，把政府的能力和私权保护结合在一起。③孟德斯鸠的《论法的精神》主要强调政府权力的内在分工：“当掌握某一部门全部权力的机关，同时行使另一部门的全部权力的时候，自由宪法的基本原理就遭到破坏了。”④洛克在《政府论》中把为人民谋福利的行为视为政府永远正当的特权。⑤卢梭从社会契约论的角度阐述了政府和人民之间的关系，将政府权力的受托者定性为人民任命的官吏，而不是人民的主人；只要愿意，人民既可以委托他们，也可以撤换他们。⑥王锡锌、章永乐两位学者主要从行政权力分工和行政规则制定这个角度去分析和论证这一问题：A.随着行政管制范围的扩大以及管制事务的专业化和技术化，立法职能日益转移到行政部门；B.行政规则制定是一个通过特定法律程序而使不同类型知识得到恰当运用，为行政规则提供正当性和理性的过程，包括两种范式，即大众参与模式与专家理性模式，在价值选择领域，大众参与具有知识运用上的合理性；而在技术领域，过多的大众参与能够促进行政规则正当性，但其耗费大量行政资源，无助于知识的合理运用，一般情况下专家理性模式应是优先适用的规则制定模式，为了防止专家专制和偏离公共利益目标，大众参与是制约专家权力的机制。^[12]⑦钱福臣教授从现代宪治的法权配置与运作规律这个角度去谈这个问题，他提出在施行人民主权和代议制民主的现代国家中，政治权利是对政府的选举权、监督权和反抗权，程序化的政治权利的分配原则是平均分配，运作机制是多数决。^[13]⑧薛刚凌教授从行政管理体制的问题、改革与构建的角度提出自己的观点：A.合理的政府权力结构是国家治理体系现代化的基础，历次行政体制改革都涉及横向的政府机构的裁并和重组与纵向的政府间关系，尤其是中央与地方关系的改革，横向上权力结构的改革主要体现在机构设置、权力配置以及决策权、执行权与监督权的调整上，大部制改革要解决机构设置的碎片化和要素化的问题；B.要建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，地方行政区划的调整、分税制的改革、地方立法权的扩大，中央对地方监控权的加强，都对中央与地方的权力架构产生影响，中央与地方的关系从传统的单向度的命令服从关系转化为中央领导、地方创新的整体与部分的分权关系；C.目前政府权力结构还存在一些问题，表现在：决策权限分割，决策效果相互干扰；部门权力掣肘和职能交叉依然存在；执行部门缺乏相应手段，在人财物方面不匹配；执行的监控机制缺位，权责不清等等，究其根源，在于政府权力结构的配置方式仍然是以事权为中心，决策、执行、监督功能不分且缺乏相互制约。推动政府权力结构由以事权为中心向以功能为中心转变，以功能为中心的政府权力结构打破了以往较为封闭的体系，强调决策、执行等功能，要求明晰职能，清晰边界，对法律的依赖性较强，需要法律的支持和保障，需要与人事、财政等制度的改革调整相协调，同时也要与行政运行机制的改革相配合。^[14]

关于行政执法权力的内在结构及其配置这个问题，麦迪逊、汉密尔顿、孟德斯鸠、洛克、卢梭、王锡锌、章永乐、钱福臣、薛刚凌等人都从自己的研究视野提出了自己的见解，可以提供这样的借鉴：①政府的权力是存在划分与界限的，政府权力也有自己的源泉，这说明行政执法权力内部也必须分立，应该保持彼此的分离和相互的独立，如果行政立法权、执法权和司法权合一的话会对人民的自由与权利造成损害，行政执法权力就可能会变成压迫者。②完善行政执法程序可以从行政执法权力的职责、行政执法性质的判定依据以及与公民基本权利关系的来入手，具体分工的职权有利于行政执法权力的内在结构及其配置。③行政执法权力需要内在分工，行政执法权力内部如果不分权就会破坏宪法所规定的公民权利和自由，这是行政执法权力内部分工的意义。④行政执法需要对于行政执法职责和目标进行准确定位，行政执法的正当特权就是永远为人民谋福利的行为，这指明了行政执法权力的内在结构及其配置的目标与标准。⑤可以尝试从社会契约论的角度阐述行政执法和人民之间的关系，行政执法权力的内在结构及其配置必须为人民服务，为人民所满意。⑥不同的行政范式的实质是从行政权力分工和行政规则制定这个角度去分析和论证，指明了行政执法权力的内在结构及其配置的现实原因，同时也根据具体情况的不同提出了具体的范式配置建议，更具专业性、技术性和可操作性，具有较强的现实意义。⑦完善行政执法程序可以从法权配置与运作规律这个角度去入手，行政执法权力分配需要实现程序化，而分配原则是平均分配，运作机制是多数决，为执法权力分配程序的制定和完善指明了方向。⑧行政执法程序改革其实是行政管理体制改革的一部分，因此也可以从这一角度出发的，从行政管理体制改革的问题、改革与构建的角度提出观点，使之符合我国行政执法权力内部结构的现状，完善的举措相对而言也更加微观、更加具体、更具有可操作性，有利于在现实中切实完善我国行政执法权力的内在结构及其配置。

通过研读这些论著，关于行政执法权力的内在结构及其配置这一问题可以得出如下的结论：①行政执法权力内在结构及配置的源泉：人民是行政执法权力唯一合法的源泉，行政执法各部门享有的权力所依据的宪法得自人民，其内在结构的确定也是基于这一源泉，政府管理者由人民委任。②行政执法权力内在结构分化的必然性：行政执法权力行使权必然分解，其表现是职能上的分化，结构上的分离。③行政执法权力内在结构及配置扩大的必然性：立法职能日益转移到行政部门，需要对其进行程序化规范。④行政执法权力内部结构的配置应以为人民谋福利作为真正基础：保障基本公民权利就是合理划分行政执法权力的标准，需要划定行政执法权力与社会成员权利的界限、划清行政执法权力行使不同运用主体的权限、规定行政执法权力行使的主体资格和运用程序，分立并保持平衡，每个部门在超出其合法范围时，都会受到其他部门的有效制约和限制，否则宪法精神就遭到破坏了。⑤行政执法权力内在结构及配置的基本要求：行政执法进行权力配置时应尽可能地减少权力配置层级，提高治理效果，程序化的行政执法权力的配置原则是平均分配，运作机制是多数决，还可以在部分领域考虑通过大众参与模式与专家理性模式进行。⑥行政执法权力内在结构及配置的改革举措：应在纵向和横向上推动国家权力结构由以事权为中心向以功能为中心转变，强调决策、执行等功能，需要法律的支持和保障。上述观点对行政执法程序研究需要注意的问题主要是：①由于种种原因，虽然行政执法权力与人民权利的关系在理论上已经成为共识，但行政执法权力内在结构及配置却依然未能完全以此为依据实施，对于这一问题的现状分析和原因总结方面，还需要继续深入地展开分析和论证。②上述研究绝大多数都是从理论上和宏观上对行政执法权力的内在结构及其配置进行分析，外国学者的研究成果还存在着一个本土化的借鉴和移植问题需要解决，本国学者的研究成果则显得宏观化和理论化，需要继续进行细化，例如将前述观点与行政执法程序研究相结合就是非常值得探讨的空白领域。

（二）政府权力运行规律

要改革行政执法权力，必须先研究政府权力的运行规律，使行政执法权力改革具有科学性和可行性。关于这个问题，卢梭、汉密尔顿、麦迪逊、孟德斯鸠、王锡锌、章永乐等人都从不同的角度提出了自己的见解。①卢梭认为，政府权力必须依法运行，不能恣意，社会契约论是为了解决如何找到一个能把法律置于一切人之上的政府形式，主权者绝不能对臣民施加对共同体没有用处的约束；②麦迪逊在《联邦党人文集》中认为政府本恶，需要人民外加辅助的预防办法去控制，他通过以下的语言表述自己的观点：A.假如政府是天使，就不需要对政府进行任何外在或内在的控制，组织政府最大的困难在于要使得政府能够自己控制自己；B.人民是控制政府的首要办法，还必须要有辅助性的预防办法；C.良好的政府包含着两层含义：其一，持之以恒地追求政府的目标，即人民的幸福。其二，掌握如何通过最佳方式实现这一目标的手段的所有知识；D.变化不定的政府所引起的恶果，罄竹难书，如果政府缺乏一定的秩序和稳定，就不值得人民尊重。③汉密尔顿在《联邦党人文集》中强调民主，反对独裁和专制，如果一个人单独处理人事任命事宜，他的个人倾向和利益就会对他产生相当大的影响，但是，如果他必须将其选择的合理性交由另外一个完全独立的机构讨论和决定，那么这种影响就会小得多；④王锡锌、章永乐两位学者从比较分析大众参与和专家理性两种模式的优劣来阐释对于这一问题的认识：A.大众参与模型是程序取向的，关注于利益当事人对于程序的公平参与，由此而获致程序理性和正当性，而并不专注于行政决定在实体问题上的精确性；B.如果行政管制目标的具体化并不涉及价值选择，而仅仅是事实问题具体化，那么行政机关所具有的专业知识相比于大众而言具有充分优势，此时的专家知识运用能够促成行政规则的理性。^[15]

通过研读这些论著，关于这一问题可以得出如下的结论：①行政执法权力运行必须受到人民的控制，因为行政执法权力可能难以控制自己，人民是控制行政执法权力的首要办法，但还必须要有辅助性的预防办法如行政执法程序。②行政执法权力运行必须受到法律的控制，必须置于法律之下，运行中不能为人民施加对其没有好处的义务，而应追求人民的幸福。③行政执法权力运行必须相对稳定，不可朝令夕改，变化不定的行政执法会丧失人民的尊重和信任。行政执法权力的运行不能独裁和专制，必须民主，运行程序可以考虑将大众参与模式和专家理性模式相结合。④行政执法权力必须找到一个能把法律置于一切人之上的行政执法形式，并且行政执法权力运行过程中必须要处理好与人民之间的关系，必须要保证人民的利益，人民也只有在法律范围内才服从行政执法权力。同理，行政执法过程中也要处理好执法权力主体与权利主体之间的关系，要依法进行执法。⑤行政执法权力运行如果不受控制会产生巨大的危害，行政执法权力必须由人民控制，这种方法就是行政执法权力制衡与法治，行政执法程序要维护执法过程中的这种平衡，推动行政执法法治化的实现。⑥行政执法权力运行要遵循人民主权原则和权力制衡原则，行政执法程序也要发扬行政执法过程中的公开和透明，反对行政执法权力主体的独裁和专职，保证权力运行依法受到应有的监督。⑦完善行政执法程序需要关注行政执法程序规则的制定，其对于大众参与和专家理性两种模式的态度其实是建议行政执法程序规则制定应该兼采大众参与模型和专家理性模型所长，其实质也就是综合考虑专业性与民主性的统一。这一观点其实由小见大，不仅适用于行政执法程序规则的制定，同时也适用于整个行政执法权力运行的过程，是行政执法权力运行的共性规律。关于这一问题，还需要注意的问题主要是：①研究行政执法程序的立足点必须是中国现实，研究对象也必须是中国的行政执法权力运行，否则对于我国行政执法权力运行规律的研究只有宏观意义的指导借鉴作用，而没有微观意义上的参考价值，没有与中国现实相结合，更不能为解决中国行政执法的现实问题提供出较为具体的方案。②行政执法程序规则可以通过大众参与模式与专家理性模式两种范式制定，目前中国行政执法程序规则制定过程中公众参与和专家理性确实双重缺位，但是目前却没有成果就中国行政执法程序规则制定过程如何协调好公众参与和专家理性关系以及如何解决双重缺位的问题提出具体的建议和解决方案。

（三）现代国家权力运行的辩证分析

关于这个问题，洛克、卢梭、汉密尔顿、麦迪逊、孟德斯鸠、童之伟、钱福臣、肖北庚、沈岿等人都分别从自己的视角提出了自己的不同见解。①洛克在《政府论》中从法律与国家权力运行的关系角度去阐述自己的观点：法律不是为了法律自身而制定的，而是通过法律的执行成为社会的约束，使国家的各部分各得其所，各尽其应尽的职能；②卢梭的《社会契约论》则是从法治与公众利益之间关系的角度来分析国家权力的运行：凡是按法律治理的国家，才是按公众利益来治理国家，国家的体制越好，公众的事情在公民们的心里变越重于私人的事情，因为公众的共同幸福包括了每个人的个人幸福；③汉密尔顿在《联邦党人文集》中是从宪法规定的国家权力的分立与制衡的角度来说明这个问题：实施宪法的好处——更好地保持政体、保护自由以及保护财产，如果把法官放在既可能被行政元首收买，也可能受其影响的位置上，是非常危险的事情，宪法提供了一些重要的方法来限制总统影响议会，一切与宪法相抵触的议会法案都是无效的，否认这点，就等于承认代理人高于委托人、仆人高于主人、议员比人民本身更优越；接受权力委托的人不但可以越权行动，而且可以从事授权时明确禁止的事情，宪法安排法院作为人民和议会之间的中间机构，从而制约后者不得越权行动，法院有权宣布议会法案合宪无效，绝未假定司法权高于立法权，只是假定人民的权力优于立法权和司法权。除终身任职外，没有任何方法能够如此大地增进法官的独立精神，而法官的独立又是确保其能够忠诚履行职责的必要条件。④麦迪逊在《联邦党人文集》中是从立法、行政、司法三机关权力分立和制衡的角度来论证这一问题的，同时还阐述了宪法的目的：立法部门和行政部门的官员，都由一定的任职期限，司法部门的官员的任职是终身的，立法权、行政权和司法权，在一个自由政府的性质所容许的范围内，应该保持彼此的分离和相互的独立；只要这种分立符合贯通整部宪法的那些永不改变的团结友好精神，就应该保持彼此的分离和相互的独立，立法机关在制定法律时的一个规则，即一切具有公共性质的议案，应预先引发人民商议，对立的利益相互制约，相互平衡，必不可少的公平就由此而生；每一部政治性宪法的目的都是：第一，追求社会中的公共利益；第二，采取最有效的预防方法，使得统治者在担任公职期间廉洁奉公。参议院只有始终追求公共利益，才有可能维持宪法所授予的权力，才有可能分享全体人民的爱戴与支持。优良政体的真正检验标准在于它是否有助于安邦定国。⑤孟德斯鸠的《论法的精神》也从权力合一的危害性的角度强调了权力运行中分立的必要性：“当立法权和行政权集中在同一人或同一机构之手时，自由便不复存在了，因为人们会害怕这个人或者议会制定暴虐的法律，并以暴虐的方式对他们执行这些法律”；“如果司法权同立法权合二为一，公民的生命和自由将会遭到专横的统治，因为法官本身就是立法者。如果司法权同行政权合二为一，法官就会成为横行霸道的压迫者。”⑥童之伟教授在《法权与宪治》一书中从权力合一的危害性、权力分立的必要性、权力与权利之间关系以及发展趋势的角度分析了这一问题：A.权力具有十分强烈、直接的财产属性，非常容易非法还原为金钱或其他形式的财产，故对国家机关官员掌握的职权及其运用行为，应当给予特别严格的监督控制，切实从法制上加强廉政建设；B.权利和权力都是社会的整体利益的具体法律存在形式，权利和权力的协调实现，意味着整体利益得到了维护和促进，反之则意味着受到了损害；C.国家权力行使权必然分解，其表现是这种权力在职能上的分化，结构上的分离和控制主体的多元化，掌握国家权力行使权的主体相互分离，各个主体之间的权限明晰化和运用行为规范化，是最大限度保证国家权力行使权的运用符合国家权力所有者的利益和意志的不可或缺的手段，政体、国家政权组织形式、国家结构形式，都必然与国家权力分解程度的变化相适应而发生变化，国家权力分解的根本动力来自以科学技术为代表和最基本构成要素的生产力的发展；D.根据法权分析原理，从总的历史过程看，存在着国家权力在社会权利总量总所占比重逐步下降，其行使范围受越来越多限制，同时其运用程序日益严格的趋势。⑦钱福臣教授从政治权力分立的缘起和国家权力运行的依据与前提的角度阐释了自己的观点：A.政治权力是立法权、行政权和司法权，政治权力的三权分立是由孟德斯鸠、美国的宪法之父们和美国联邦法院首席大法官约翰·马歇尔等人逐渐完成的；B.国家的权力来源于人民，这种来源既是国家权力合法化的依据，也是规制国家权力行使方式和目标的前提。^[16]⑧肖北庚教授在《宪治法律秩序论》一书中是从控权理念受到时代的挑战而引发变革以及如何实现控权与保权统一的角度提出了自己的见解：A.传统控权理念受到时代的挑战并引发变革，主要表现在：一方面，一些比较坚持传统的学者对控权理论进行新的阐析或修正，林德布洛姆和达尔是这方面的典型代表，他们仍然坚持控权的宪治设计，但在控权方式上从遵循正规形式防止政治权力的滥用上转移到了控制权力的非正式手段。主张构造出手段让领导人能够彼此制约；另一方面，一些注重研究现实问题的学者以社会现实问题为基点，对控权理论提出了挑战，并对其进行了重大变革，认为控权问题时主要的事情是保证制度的安排不会导致不必要地放弃社会福利的增长，而不是如何控权；B.控权与保权的统一：宪治发展新趋势、知识经济和全球化要求既控制权力，又保障权力。⑨沈岿教授从司法解释与民意之间互动的角度对司法机关与公民之间关系的构建提出建议：公民动议司法解释的机制评价：一则使最高法院具备了“表面上的民主合法性”；二则使司法解释的实质合理性因为信息的开放而可能得到一定程度的保障；三则避免最高司法机关完全受控于民意。^[17](www.xing528.com)

参照上述学者们的观点，关于新时代行政执法权力运行的辩证分析这个问题，可以形成这样的观点：①从法律与行政执法权力运行的关系角度去考虑如何用法律约束行政执法权力的分工和运行过程，对于依法治国和社会治理现代化非常重要，应该考虑通过程序法来约束行政执法权力的分工和运行过程，这一点对于实现行政执法法治化非常重要。②从行政执法权力运行与公众利益之间关系的角度来分析行政执法权力的运行，行政执法权力运行必须依照、追求和保护公众利益，必须解决行政执法与公众利益何者为先的问题，理顺行政执法权力运行和公民权利之间的关系。同理，行政执法过程中权力主体需要保护权利主体的权利，理顺行政执法权力运行和权利主体之间的关系。③从行政执法权力的分立与制衡的角度，明确行政执法体现民意，通过民意去具体地规范和制约行政执法权力的运行，对于梳理公民权利、行政执法权力之间的关系，规范我国行政执法权力的运行都非常有参考价值。④研究行政执法程序需要从小见大、见微知著，可以从行政执法权力合一的危害性的角度强调行政执法权力运行中分立的必要性，从行政执法权力分立的缘起和行政执法权力运行的依据与前提的角度，将权利分为实体性权利与程序性权利，并从这个角度出发阐释，具有理论上的创新性和一定的启发性，对于深入研究行政执法权利的具体内涵以及如何通过类型划分去影响和制约行政执法权力的运行都具有极强的参考价值。⑤研究行政执法程序需要依据时代的挑战和未来的可能发展来改革与创新行政执法权利与权力的关系，在传统控权理念的基础上结合时代要求进一步实现控权与保权的统一，使研究更具有时代性和现实性的价值，呼应了时代发展的必然要求，不仅为行政执法权力运行与配置提供了新的研究视角，同时也为这一问题的研究注入了时代因素，并为改革传统的行政执法控权理念提供了新的思路。

仔细研读上述观点，关于这一问题可以得出如下结论：①行政执法权力运行的合法性依据与前提：行政执法的权力来源于人民。这种来源既是行政执法权力合法化的依据，也是规制行政执法权力行使方式和目标的前提。②行政执法权力分立需要宪法依据：行政执法权力必须在宪法的指引下进行分立和制衡分立，行政执法权力的合一必然会危害公民权利。③行政执法权力运行需要在法律规定的范围内进行：法律制定的目的是通过法律的执行使行政执法权力的各部分各得其所，各尽其应尽的职能。行政执法权力唯有按法律治理，才是按公众利益来治理行政执法。④行政执法权力三机关的运行规则：立法机关在制定法律时应预先征求人民意见，立法机关只有始终追求公共利益，才能维持宪法所授予的权力。立法部门和行政部门的官员，都有一定的任职期限，司法部门的官员的任职是终身的。⑤行政执法权力运行的趋势：存在着行政执法权力在社会权利总量总所占比重逐步下降，其行使范围受欲来越多限制，同时其运用程序日益严格的趋势。⑥行政执法权力运行的检验标准：法治发展新趋势。⑦行政执法权力运行的挑战与变革：传统控权理念受到时代的挑战并引发变革，知识经济和全球化要求行政执法权力的运行既需要控制权力，又需要保障权力。此外，研究需要注意的问题主要是：①现代行政执法权力运行的辩证分析意味着要结合现代社会的要求对传统行政执法权力与权利之间的关系进行检视，改变单方面由公民权利通过宪法和法律单方面规范和控制行政执法权力的理念和做法。②即使从传统视角出发，如何在我国现实中行政执法权力运行过程中切实地做到规范行政执法权力、保护行政执法权利，研究成果也要做到全面、深入的研究并形成具体明确和可操作性的理论和应用成果，使研究体现时代特征、具备时代价值。

（四）政府的地位与公民权利保障

行政执法程序关系其实就是行政执法权力主体与权利主体之间的关系，政府的地位与公民权利保障的问题对于这个关系的构建非常有启示意义。关于这一问题，洛克、卢梭、麦迪逊、汉密尔顿、童之伟、钱福臣和薛刚凌等学者们分别从政府与民选议会的关系，政府与公民权利的关系，权利、权力与宪法和法律的关系以及财产分配的角度提出了自己的见解，形成了一定的成果。①洛克在《政府论》中认为公民权利是最根本的，法律和政府来源于此并为其服从和服务，这一观点其实就道出了政府的地位与公民权利保障的本质关系，从而为研究如何维护政府地位的同时保障公民权利指明了方向。②卢梭在《社会契约论》中从人民、法律、权力三者之间的关系来阐释这个问题，相比洛克的观点，在承认人民地位的基础上更加重视协调人民和权力关系中法律所起的作用。相比洛克，卢梭的观点显然更进了一步，为维护政府地位的同时保障公民权利指明了道路。③汉密尔顿和麦迪逊在《联邦党人文集》中的观点与卢梭有非常相似之处，只不过两人的论证中加入了更多美国当时的实际，也更为具体，这种实证化分析使得可借鉴的意义更强。④童之伟教授在《法权与宪治》一书中结合中国现实从理论和实证的角度通过法权说详细阐释了权利与权力之间的关系，进而论证了政府的地位和公民权利应该如何保障，虽然法权说并未得到公认，甚至至今充满着争议，但童之伟教授关于这一问题的论证还是非常具体明确的，也非常具有理论意义和现实价值，为进一步深入分析中国现行的政府地位与公民权利保障提供了启示。⑤钱福臣教授在这一问题时，在论证政治权利时更加关注政府产生的程序及制约，这个角度对于政府的地位与公民权利保障来说确实非常值得关注，并且可以进一步深入研究。⑥薛刚凌教授和肖北庚教授的观点有些相似，都认为新时代背景下不能光强调传统的控制政府权力，只不过她在研究这一问题时更加强调个人权利与国家整体利益并重，并结合工作实际重新界分了个人权利与国家职责，她的这一观点对于研究政府的地位与公民权利保障提供了一个新的启发。

关于这一问题，可以得出的结论主要是：①洛克、卢梭、汉密尔顿与麦迪逊的观点中有益的部分一样适用于现代的中国，问题就在于需要去研究如何能够在考虑中国现实的基础上实现本土化移植。②权利本位本身是没有错误的，在行政执法过程中，权利的保障依然是第一位的。③行政执法改革如何能够变事权为中心的权力结构为功能为中心的权力结构，将行政执法权力配置中个人权利与国家整体利益并重，还需要结合实证进行深入分析。关于政府的地位与公民权利保障对于行政执法程序研究的启示可以得出如下结论：①通过政府权力来源来看政府地位：政府权力来源于公民权利，政府权力应该由公民权利掌握。公民通过选举政府机关及其官员、授予他们政府权力行使权并监督其运用等方式，来直接实现其作为国家权力所有者的利益，又通过政府机关及其官员依据宪法和法律运用政府权力行使权即行政执法来间接实现其作为国家权力所有者的利益。政府应是公民的委托者、受监督者和仆人，政府的执法是受公民委托依法进行的，需要保障公民权利并受到监督。②通过公民权利对政府权力的制约来看政府地位：行政执法中公民权利必须足以制约政府权力，政府权力必须逐渐向公民权利转化或回归，公民权利在行政执法中可以通过程序化方式来保障。限制政府权力的手段包括：一是划定政府权力与社会成员权利的界限；二是划清政府权力行使权不同运用主体的权限；三是规定政府权力行使权的主体资格和运用程序。③通过宪法来保障公民权利，以宪法的形式肯定公民权利重于政府，而不是权力重于公民权利。④通过行政执法程序法来保障公民权利：行政执法程序立法的目的就是保障公民权利，公民权利非经法律程序不得剥夺。不用行政执法程序规定的程序行使执法权力，公民有权不服从。

（五）有限政府

有限政府理论与行政行为理论尤其是行政执法行为是密切相关的，政府的有限性本身就意味着执法权限、范围的有限性，这就需要通过构建正当的行政执法程序来进行行政执法改革。对于这一点，两位美国学者的论著较有借鉴意义。①理查德·B·斯图尔特的著作《美国行政法的重构》提出：A.传统模式明显无法矫正行政自由裁量权行使过程中出现的偏见，第一个替代方案是撤销管制机关，回归市场，把管制机关的职能转由私性质的市场经济承担，会导致组织化利益与非组织化利益之间的极端不对称；B.指导和控制行政权力的技术包括行政职能的部分取消。^[18]②B·盖伊·彼得斯的著作《政府未来的治理模式》认为：A.市场模式已经成为最受国家欢迎的革新概念，热衷这一模式的人士认为，在提供公共服务方面，成功地实施市场模式将有助于提高公共部门的效率和效能；B.在这样一个时代里，如果没有公众的积极参与，政府很难使其行动合法化；C.基于传统官僚体制这种层级节制的、由上而下的管理形态限制了员工对其所从事公众的参与，缺乏参与使他们产生距离感，也降低了他们对组织的承诺；D.参与可以通过四种机制来实现：第一，如果公民和员工认为政府服务不佳或制度运作不当，他们有权申诉；第二，通过增强员工独立决策和影响组织政策方向的能力来实现；第三，公共政策应该让有政策影响力的公众通过对话过程来做出；第四，有赖于公民本身能够投入政策选择及提供服务的过程。^[19]

仔细研读这些论著，关于有限政府理论对于行政执法程序的启示可以得出如下的结论：①随着行政自由裁量权的进一步扩张，传统对于行政的控制开始失效，行政执法行为实施过程中出现了系统性的偏见问题和行政机关“失败”的问题。这阐明了传统政府的缺陷，表明了建设有限政府的缘起和必要性，也证明了行政执法理论同样需要发展与重构。②控制行政执法权力的手段包括削减政府的部分行政职能，这部分行政职能显然是属于可以市场化的那一部分，这是建设有限政府的必由之路，也是行政执法改革的重要方向。③在全面深化改革进入深水区的今天，对传统治理和全球主要国家的政府改革运动进行全面概况与分析，可以就如何控制行政执法、推进国家治理的现代化应该如何进行、现有的改革模式以及发展方向等方面的研究提供参考，在市场化和保障民众参与方面尤其值得行政执法程序研究的借鉴。

改革开放后，我国宪法学理论经过40 多年的发展，在研究成果数量、研究内容的广度和深度、研究力量的补充与发展等方面都取得了显著成绩，为行政执法程序的研究奠定了坚实的理论基础。就行政执法权力及其配置的研究来说，这是研究行政执法程序理论的一个较为基础性的问题，因为这个问题直接关系到宪法学一个基本问题的认可和贯彻——权力来源于权利并受其制约，是目前我国行政执法中没有解决好并需要研究如何解决的一个问题，也是行政执法程序完善和实施中必然要面对的问题，可以通过历史分析、比较分析和实证分析等研究方法，分别从公民权利、行政执法权力与法律的关系，行政执法权力内部的分立、职权界限与制衡，行政执法程序规则制定的适用模式、行政执法权配置与运作规律、行政执法程序中权利与权力之间的关系、时代特征要求的控权理念改革与展望、行政执法与民意的关系以及行政执法体制改革等角度进行分析和论证，解决行政执法权力的内在结构及其配置、行政执法权力运行规律、现代国家行政执法权力运行的辩证分析及行政执法的地位与公民权利保障等问题。这些研究可以为深入学习和理解公民权利、行政执法权力与法律的关系，如何在这一关系的指引下进行行政执法权力的配置和运行以及继续深入探讨行政执法程序基础理论都可以奠定基础。可以说，唯有解决这个问题，才有可能研究行政执法程序如何完善和实现法治化。但也应该看到，行政执法程序研究较为关键性的问题在于如何以政府权力与人民权利关系理论指导现实中的我国行政执法权力内在结构及配置，如何移植外国学者的研究成果实现本土化借鉴，如何实现理论成果的实证化分析，如果以此为基础推进我国的行政执法改革事业、建设法治政府，这些都还需要继续深入研究，值得宪法学与行政法学研究者们予以更多关注。我们有理由相信，随着中国法治事业的逐步推进，这些问题也必将会得到关注和解决。