公民基本权利：宪法价值的核心体现与法治目标

公民基本权利是宪法价值的核心体现，保护公民基本权利是法治的重要目标，保护公民基本权利处理好权力与权利的关系、通过权利制约权力，而这正是行政执法程序的功能。因此，公民基本权利理论是行政执法程序的理论基础。

（一）权利概念的历史形成

关于这个问题，方新军教授通过分析权利概念产生的历史背景的方式对权利概念的历史进行了介绍。①古希腊社会不存在主观权利的概念，古罗马的情况开始出现一些改变，因为罗马法中的“IUS”一词在某些情况下具有现代意义上的主观权利的含义，罗斯科·庞德指出，罗马法中的“IUS”具有十种含义，其中有四种比较接近于现代的“权利”，关键在于古希腊、古罗马是一个整体主义的社会，没有真正意义上的个人主义的诉求；②世俗个人主义的出现恰恰导致了权利概念的萌芽，12 世纪的教会法学家在对格兰西的《教会法汇要》中的自然法概念进行注释的时候出现了对“IUS”主观意义上的理解，鲁菲卢斯定义了没有被自然法要求和禁止的，但却是被允许的行为；③权利概念出现于“使徒贫困”的讨论。在《和平的保卫者》中，“主观权利之父”马西利乌斯指出应该区分“IUS”的不同意义，“IUS”指人们自愿的行为、力量或生成的习惯；④主观权利概念影响的扩大是威廉·奥卡姆的贡献，他将“IUS”界定为“合法的能力”；⑤现代权利概念的诞生经历了两个阶段：首先是自然法的世俗化，其次是自由意志主义和权利概念的结合；⑥霍布斯在《利维坦》一书中这样写道“自然权利，也就是著作家们一般称之为自然法的，就是每个人按照自己所愿意的方式运用自己的力量保全自己的天性，也就是保全自己的生命的自由”，“自然律是理性所发现的诫条或一般法则”；通过社会契约理论，霍布斯使得自然权利成为法的前提；⑦到马西利乌斯那里“IUS”开始具有两种含义，一种是法，另一种是权利；到了霍布斯那里，“IUS”已经没有任何法的意思，表示的只是权利；⑧康德在《实践理性批判》提出：人们通过社会契约进入公民联合体后，并没有丧失权利，只是从自然权利变成了实证的权利，实证法是权利的前提不会导致人的自由意志的丧失；⑨由于康德术语的影响，大陆法系开始使用客观法表示法律，用主观法来表示权利。而在法学领域，这一工作是由伯恩哈德·温特沙伊德最终完成的，他提出主观法，也就是主观权利，可以这样来定义，即权利是法律赋予主体的能力，或意志的支配力。^[4]

仔细研读方新军教授的论著，可以梳理出权利概念历史的形成脉络：①形成前，古希腊社会不存在主观权利的概念，没有形成的关键在于古希腊、古罗马是整体主义社会，没有真正意义上的个人主义诉求；②世俗个人主义的出现导致了权利概念的萌芽，12 世纪的教会法学家在对自然法概念进行注释时出现了对“IUS”主观意义上的理解，鲁菲卢斯定义了没有被自然法要求和禁止的，但却是被允许的行为；③形成，权利概念出现于“使徒贫困”的讨论；④影响扩大，主观权利概念影响的扩大是因为威廉·奥卡姆将“IUS”界定为“合法的能力”；⑤诞生阶段，现代权利概念的诞生经历了两个阶段：首先是自然法的世俗化，其次是自由意志主义和权利概念的结合，由于康德的影响，大陆法系使用客观法表示法律，主观法表示权利；⑥最终形成，伯恩哈德·温特沙伊德定义即权利是法律赋予主体的能力或意志的支配力。简而言之，这一过程就是马西利乌斯指出“IUS”具有两种含义，一种是法，另一种是权利；霍布斯认为“IUS”表示的只是权利；由于康德的影响，大陆法系使用客观法表示法律，用主观法表示权利；在法学领域，伯恩哈德·温特沙伊德提出权利的概念。

关于这个问题，方新军教授通过历史分析法，非常全面、非常具体，也非常深入地诠释了西方社会权利概念的历史形成过程，从古希腊时期开始一直到现代权利概念的最终形成。在介绍这段历史时，方新军教授还非常注意介绍相关的历史背景、时代特征和相关学者们的观点与贡献，以便研究者们能够熟知权利概念形成过程中每一阶段的具体情况，从而更加深刻地理解权利概念的历史形成过程以及为什么权利概念能够在西方法律思想史中逐渐萌芽和形成。同时，方新军教授对于这个问题的解答还有利于后来者们通过对这些史料的学习来整理权利概念历史形成的思想发展史，便于深入理解和学习西方的法治思想的发展历史。除此之外，这篇论文还为法学研究尤其是法学概念的研究提供了方法论的借鉴和启示。当然，该论文存在着一些问题也是在所难免的。方新军教授在文中着重对于西方权利概念历史形成的介绍，该论文其实就是一篇由于西方法律指导思想和社会发展变迁所带来的权利概念的理解和定义的变迁的宪法史论文。局限于主题和篇幅，缺少了最关键的两部分研究：第一，中国近现代史上对于权利概念的引入和内涵之变迁；第二，西方权利概念的历史形成对于中国宪法基本权利的研究和实施中的保障有何借鉴和启示。这都有待于后续研究者继续探讨和解决。方新军教授关于权利概念形成的历史的研究能够给予行政执法程序研究的启示在于行政执法程序的概念形成也是需要一个认识深入的过程，现有的行政执法程序概念的主流观点脱胎于行政程序的概念，其实是不够科学的，可以参考主客观权利的内容来思考行政执法程序的概念。

（二）基本权利的构成及在宪法中的体现

关于这一问题，可以为研究行政执法程序权利的构成及其在宪法中的体现给予很深的启示，托克维尔的著作《论美国的民主》在探讨美国的民主制度的同时，实际上也就美国宪法所规定的基本权利的构成及在宪法文本中的体现做出了一定的解答，主要包括：①人民主权原则是宪法的基础，也是基本权利的来源；②基本权利包括平等权、出版自由、结社自由、普选权；③美国人服从法律的管束，因为美国的法律是由人民制定的，也是为了人民制定的。一项对人民利益没有实际效益的法律不会被人民遵守；④权利观念能让人们知道什么是暴政；⑤美国居民享有充分的自由和足够的政治权利，行使权利依靠宪法；⑥让个人享有权利，并保证在行使时免收阻挠；人人平等；在社会权利方面给予界限；⑦对个人基本权利有严格限制的法律都得接受严格的司法审查；⑧本宪法对某些权利的列举，不得被解释为否定或忽视由人民保留的其他权利。

相比之下，郑贤君教授则是从基本权利三分法的角度非常系统地提出自己关于这一问题的观点：①构成及相关关系。宪法中的基本权利是特定价值观和信仰的宪法化，受制于社会现实发展，基本权利由三部分构成：一为自我肯定和保存义上的古典基本权利；一为自我表现意义上的体现公民参与的政治权利；一为自我实现和发展意义上的社会经济权利；三类权利分别是自由、民主与平等价值的宪法体现，在与政府权力的关系上，古典基本权利独立于国家政治秩序之外，参与自由在政治秩序之内，自我发展的自由则试图接近政治秩序；基本权利的三分观阐明不同基本权利的道德思想、社会现实基础、各类权利与国家权力之间的关系，及对个体自身的意义与价值，有助于从观念、社会及制度层面全面看待基本权利，宪法基本权利构成的三分法并不是绝对的，而是相互交叉、彼此渗透与影响；②具体内容及在宪法文本中的体现，古典基本权利的内容从属于自然权利，包括生命、自由、安全和追求幸福的权利，功能在于保证社会是一个私人自主权的领域，并将公共权力限于有限功能之上，由于该类权利独立于政治秩序之外，其宪法地位的特殊性及实证化是以通过排斥国家权力的干预而实现的，因此两方面的制度保障必不可少，其一，对政府的否定性要求，即政府不可以规定哪方面的内容；其二，权力分层机制，自我表现意义上的基本权利主要表现为公民政治权利，是一种参与公共事务的决策与处理之权利，处于国家政治秩序之内，其基本内容为选举权、被选举权、创制权、复决权与罢免权等；公民政治权利的出现，完成了自然权利向公民自由权的转换，改善了自然权利的现实局限性，其实证化过程需要将个人纳入公权力的行机制中，自我发展和实现意义上的公民社会经济权利则是平等价值的宪法体现，包括社会安全的权利、工作的权利、休息和闲暇的权利、受教育的权利、达到合理生活水准的权利和参与文化生活的权利；在与国家权力的关系上，这类权利依赖于政治秩序与国家权力，属于积极意义上的基本权利，必须通过政府干预才能实现，实证化经历了由宪法规定到具体的社会保障法律的制定过程，存在着与其他权利相冲突的现象，许多国家在通过设定社会经济权利实现平等的同时，也注意了尽可能在作为平等价值体现的该类权利与作为自由价值体现的古典基本权利之间寻求平衡；③我国宪法基本权利的现状，A.由于权利是国家设立的，对权利的纲领性规定符合这一前提；B.宪法没有必要列举权利，以对国家权力形成预先存在的限制；C.国家给予那些热爱并忠实于国家的人以权利，剥夺那些敌视国家的人享有权利的资格；D.既然权利是由国家创立的，国家也就拥有充分的权力限制权利；造成的后果是A.古典基本权利的宪法文本缺失与保障机制缺陷，包括a.属于基本权利范畴的内容规定在总纲中，但这与基本权利应有的宪法地位相去甚远；b.缺乏对政府否定性的要求；c.实证层面的权利保障机制缺陷；B.公民政治权利的外在化管道不畅，主要表现为政治基础设施不完善，自治的社会组织影响和参与决策的倾向尚不十分明显；C.体现平等价值的公民社会经济权利背离宪法预先设定，宪法基本权利的实证化是一长远而又艰巨的任务，它不仅仅表现为大众对一些基本问题认识上的观念贫弱与制度缺失，更为重要的是有赖于我国社会现实的充分发展及政治制度的完善程度。^[5]

仔细研读上述论著可以得出这样的结论：①托克维尔从美国民主制度的角度对美国宪法所规定的基本权利的构成及在宪法文本中的体现做出了一定的解答：宪法的人民主权原则是基本权利的来源，基本权利包括平等权、出版自由、结社自由、普选权，美国居民享有和行使基本权利依靠宪法的保障，对个人基本权利有严格限制的法律都得接受严格的司法审查。当然，还有最关键、最重要的美国宪法第九修正案的规定：本宪法对某些权利的列举，不得被解释为否定或忽视由人民保留的其他权利。简而言之，就是宪法的人民主权原则是基本权利的来源，宪法规定和保护人民的基本权利，未被宪法文本明确列举的权利依然是人民的基本权利。②郑贤君教授从较新的视角提出了自己的基本权利三分法，他主要从文本宪法的权利构成作为分析基点，在承认其共同获得宪法意义上个体基本权利属性的同时，重点阐明不同基本权利的道德思想、社会现实基础、各类权利与国家权力之间的关系，及对个体自身的意义与价值，并且他还对这三种权利在我国的现状做了简单的实证分析。简而言之就是，我国的基本权利是由国家通过宪法设立的，不仅基本权利的宪法文本体现有缺陷，基本权利的实现和保障机制也存在缺陷，更未能构成对权力的制约反而为权力所限制。

关于行政执法程序权利的构成及其在宪法中的体现这个问题，托克维尔和郑贤君教授的成果都有自己的价值。①托克维尔没有就基本权利的构成及在宪法文本中的体现这一问题进行专门论述，但该著作依然具有重要的借鉴价值。托克维尔从美国民主制度的角度阐释了美国宪法所规定的基本权利的来源、内容、限制和保障，还有最关键、最重要的宪法未列举权利的定性问题，这些都对行政执法程序中程序性权利的构建具有重要的借鉴意义。同时，美国民主制度的产生、制定和运行过程也对行政执法程序的立法和实施具有重要的借鉴意义。②郑贤君教授的论文《基本权利的宪法构成及实证化》结合人权的演化过程提出了自己的基本权利三分法，从文本宪法的权利构成及其背后体现的价值作为分析基点进行论证，有利于理解宪法基本权利的不同属性及其思想与现实基础，理解其与国家权力的关系，以设置不同方式促进其实证化，这种研究方法对于分析研究基本权利以及对基本权利进行分类也都有非常好的启发。同时，他还对这三种权利在我国的现状做了简单的实证分析，指明现实中的缺陷与不足，对于研究我国行政执法程序中程序性权利的完善具有较强的现实意义。上述论著尚存的问题主要有：①《论美国的民主》不足之处有二，其一为有些关于基本权利的论述过时，作为一本近200 年前的著作，即使放在今日的美国也有一些不符合现实之处；其二则在所难免，就是如何深入分析中国国情和行政执法现状，以及中国行政执法程序构建和完善应该如何具体进行借鉴，则需要深入研究。②郑贤君教授的权利分类其实虽然不同于传统的宪法基本权利三分法的理论论证，但对于如何利用这一研究成果深入指导公民权利包括中国行政执法程序中程序性权利的完善和保障缺乏深入和全面分析，简而言之就是只提出了问题，却没有解决问题，这些都是还需要继续深入研究的。事实上，托克莱尔最重要的贡献是说明，宪法的人民主权原则是基本权利的来源，宪法规定和保护人民的基本权利，未被宪法文本明确列举的权利依然是人民的基本权利。郑贤君最重要的主张是，不仅基本权利的宪法文本体现有缺陷，基本权利的实现和保障机制也存在缺陷，更未能构成对权力的制约反而为权力所限制。因此，行政执法过程中无论立法是否明确规定行政执法权利，这都是权利主体的重要权利，应该受到行政执法权力的尊重和保护，而这离不开行政执法程序的规范和保障。

（三）基本权利的内在规定性与国家立法要求

研究基本权利的内在规定性，才能研究行政执法程序权利的确定标准，研究基本权利的国家立法要求，才能梳理行政执法程序国家立法存在的问题以及确定如何具体的完善。张翔教授从基本权利的双重性质的角度系统地回答了基本权利的内在规定性与国家立法要求这一问题：①内在规定性，在当代德国宪法的理论与实践中，基本权利被认为具有主观权利和客观法的双重性质，在个人得向国家主张的意义上，基本权利是一种主观权利，同时基本权利又被认为是德国基本法所确立的客观价值秩序，公权力必须自觉遵守这一价值秩序，尽一切可能去创造和维持有利于基本权利实现的条件，在这种意义上基本权利又是直接约束公权力的客观规范或者客观法，既便是由社会中的多数所推动的制宪权和立法权也要受基本权利的约束，基本法赋予了基本权利以一种超越国家的、约束国家权力的客观规范的地位，在规范层面上确立基本权利客观法性质的是联邦宪法法院的一系列判决；②德国的具体规定，德国联邦宪法法院首先说明了基本权利的主观权利性质：基本权利的主要目的在于确保个人的自由免受公权力的干预；基本权利是个人对抗国家的防御权，这也是为什么会存在针对公权力行为的宪法诉愿制度的原因所在；基本权利具备客观法的性质，建立了一个以社会团体中的人类的人性尊严和个性发展为核心的客观价值秩序，这个价值秩序强化了基本权利的实效性，被看作是宪法的基本决定而对所有的法领域产生影响；德国联邦宪法法院最终确定基本权利既是个人可以诉请法院对抗国家侵害的主观防御权，同时也是一种宪法所确定的，科以公权力保护义务的，一切公权力必须自觉遵守的客观规范；③产生原因，战前，德国认为宪法上的基本权利只有经过立法机关制定法律才能成为真正的权利，宪法中的基本权利条款同样也不能真正约束立法者；二战后，基于对纳粹残暴统治的深刻反思，德国逐步摆脱传统立法绝对主义和法律实证主义的束缚，开始从自然法的理念中寻求宪治改革之路；首先，接受了人权是超越法律体系的普遍高级法的观念；其次，由于基本权利开始被看作是先于国家和高于国家的存在，传统的法律与权利的关系就发生了逆转。④基本权利的主观属性含义，基本权利的主观属性包含两层含义：首先，个人得直接依据宪法上的基本权利条款要求公权力主体为或者不为一定的行为；其次，个人得请求司法机关介入以实现自己的要求。基本权利作为主观权利的核心功能是所谓防御权功能，也就是当国家侵害基本权利时，个人得请求国家停止侵害，而且此项请求可以得到司法上的支持。基本权利在一定条件下还具有直接请求国家积极作为以使个人享有某种利益的受益权功能；⑤基本权利作为客观法的基本含义，基本权利作为客观法的基本含义是基本权利是基本法所确立的价值秩序，这一秩序构成立法机关建构国家各种制度的原则，也构成行政权和司法权在执行和解释法律时的上位指导原则，首先，基本权利不仅是个人权利，也是整个社会共同体的价值基础；其次，基本权利构成国家机关一切行为的准则；第三，国家应当为基本权利的实现提供实质性的前提条件；⑥基本权利的客观功能有A.制度性保障；B.组织与程序保障；C.狭义的保护义务，仅指国家保护公民免受来自第三方的侵害的义务，包括刑法上的保护，警察法上的保护，保护公民免收外国的侵害，法官有义务在审判活动中将基本权利的精神贯彻于法的各个领域。⑦两者关系，主观权利与客观法之区分：A.是否赋予个人以请求权；B.将基本权利条款看作规则还是原则；C.主观权利的着眼点在个人与国家的关系，强调基本权利作为个人权利、个人利益的意义。主观权利与客观法之联系：A.客观法包含主观权利；B.客观价值秩序可以向主观权利转化；客观法的再主观化的标准，包括基本权利的实质确保有必要性；请求权标的之内容可得确定；必要的财政手段已经确保，且不侵害立法者的财政支配权；⑧关于这一理论的反思与借鉴，反思有A.强调基本权利作为客观价值秩序的功能，可能会压抑基本权利作为防御权的功能，使基本权利丧失其根本价值；B.基本权利作为客观价值秩序的内涵主要是由宪法法院通过宪法解释来逐步确定，而其约束对象主要是立法机关，这会造成立法机关的裁量权被过分减损，使司法权凌驾于立法权之上，最终损害宪法的民主主义基础；C.客观价值秩序理论将超越实定法的价值予以极端地强调，会造成司法的恣意和法律安定性的损害；真正需要我们反思和警惕的乃是第一个方面，也就是换言之，如果在基本权利保障上过分倚重国家力量，最终可能导致基本权利反而被过度限制或剥夺的后果；借鉴（立法要求）有A.唯有建立个人请求司法机关审查国家公权力侵害行为的机制，才可能实现基本权利的这一根本功能；B.以客观价值秩序理论重新阐释宪法纲领性条款。^[6]

仔细研读上述论著可以发现，张翔教授运用历史分析法，从基本权利双重性质理论的起源、两种性质的基本含义和功能、两者的相互关系，以及这一理论的反思和借鉴等方面进行了拓展研究。关于这一问题，张翔教授运用历史分析法所开展的拓展研究非常好的进行了解答，通过他在当代德国宪法的理论与实践中的分析，关于基本权利双重性质的介绍和论证较为全面和深入，对基本权利的主客观属性及其相互关系以及划分的标准有了一个非常深刻的划分，这种划分符合自然法思想的理念和要求，非常有利于基本权利的确定和保护，使之不再受限于客观法具体规定不足的约束，也可以以此为依据对国家立法提出进一步完善的要求。更为关键的是，张翔教授的论著实际上解答了宪法与基本权利之间关系，确切说何者为先、何者为本这一基础而又核心的问题，这一意义非常重大，等于是为宪法基本权利研究奠定了基础，同时可以为行政执法程序权利的研究提供了一个较新的视角。而且张翔教授对于这种划分指引下我国宪法基本权利的现状与前景展望也做了一定篇幅的表述和分析，有利于深入理解我国宪法基本权利的现状与前景，为研究如何完善行政执法程序权利奠定和发展基础。尚存的问题就在于，虽然论述了这种划分指引下我国宪法基本权利的现状与前景展望，尤其注重了对于我国宪法基本权利的现状尤其是不足的分析与总结，却没有就这些问题具体如何通过基本权利双重性质理论进行解决进行继续研究和论证，简而言之也是只提出了问题，却没有解决问题。同时，张翔教授自己承认，由于社会基本结构、社会价值、政治理念与制度、社会发展阶段及宪法目标选择等方面的差异，我国又表现出基本权利自身的独特性，因此他对于基本权利双重性质中国现状的反思相比之前德国发展的介绍过于简单，不够深入。这就意味着张翔教授的观点只能为行政执法程序权利的研究奠定基础、指明方向，却无法提供较为成熟的研究成果可以直接引用。

我们可以得出这样的结论：在当代德国宪法的理论与实践中，基本权利被认为具有主观权利和客观法的双重性质。在个人得向国家主张的意义上基本权利是主观权利，又被认为是直接约束公权力的客观规范或者客观法。基本权利的主要目的在于确保个人的自由免受公权力的干预，制宪权和立法权也要受其约束。基本权利同时也是宪法所确定的，科以公权力保护义务的，一切公权力必须自觉遵守的客观规范。这也是对国家立法的基本要求。主观权利与客观法之间可以相互影响，相互转换。强调基本权利作为客观价值秩序的功能，可能会压抑基本权利作为防御权的功能，使基本权利丧失其根本价值，唯有建立个人请求司法机关审查国家公权力侵害行为的机制，才能保护基本权利。

（四）权力制约(www.xing528.com)

研究行政执法程序的目的就是要在行政执法过程中实现对权力的有效约束，因此权力制约理论是理论基础。关于如何进行权力制约有以下观点：①我们需要实行党的内部的监督，也需要来自人民群众和党外人士对于我们党的组织和党员的监督”。②“新三权论”的代表性观点，包括权力制约必须从权力结构入手、只有分权制衡才能实现权力制约，在集权结构下，各权力主体间既无法形成相互制约，又难以相互协调，进而导致了权力结构处于失衡的非法治化状态，而高廉政风险和系统性腐败的制度性成因恰恰在于权力结构中缺乏法治化的分权制衡，而在制约结构中，纵向维度上国家权力与社会权利间处于平衡状态，横向维度上决策权、执行权、监督权之间同样形成了分权制约。^[7]

对权力进行制约有其必要性，制约权力的主体不仅包括党内，还包括人民群众和党外人士。事实上，要实现行政执法过程与结果的正当性，就不能让行政执法权力一家独大、在执法中完全掌控话语权，需要通过执法程序由包括权利主体在内的广大人民群众对执法权力主体进行监督和制约。陈国权教授“新三权论”的观点则是在权力结构中进行分权，建议实现纵向维度上国家权力与社会权利间的平衡和横向维度上不同权力之间形成分权制约，这一观点为如何通过行政执法程序对行政执法提供了思路，在行政执法过程中，执法权力主体与权利主体的法律地位应该是平等的，权力与权利之间应该实现相互监督和制约，而这需要行政执法程序的保障。

（五）依法治国理论

完善行政执法程序是依法治国在行政执法领域的贯彻与体现，因此依法治国理论毫无疑问是理论基础。①吕亚妮介绍，“实质法治国”的逐渐形成亦在形式法治国基础之上发展出各项具体原则，包括：宪法的最高性、依法行政（法律保留与法律优位）、权力分立与制衡、法的安定性、信赖保护、比例原则、公民基本权利的保障及权利救济等，这些原则共同勾勒出实质法治国的轮廓，其中对公民基本权的保障无疑是实质法治国最核心的价值，具有整合所有具体原则的功能。实质法治国的实质正义，事实上就是最大限度地在法秩序中实践对公民权利的保障。^[8]②皮协纯教授提出，依法治国是一个庞大的社会系统工程，而依法行政乃是其重点、难点和核心，法律的实施无疑是所有国家机关和全体公民及各类社会组织的共同任务，但最主要的承担任务者是行政机关，据统计我国现行法律中80%以上由行政机关负责执行，显然如果没有科学合理、坚强有力的广义行政执法即依法行政，则立法机关的努力成果（即一切法律、决议、决定等等）都将成为徒劳，依法治国方略也就难以落实到位，行政权力行使过程的重要特点是强调集中，追求效率，实行首长负责制，拥有自由裁量权，具有扩张和滥用的顽强倾向，这就容易使人们习惯于按个人意志办事，忽视依法行使行政权力。^[9]

吕亚妮所介绍的实质法治国强调了要最大限度的保障公民权利，这个介绍道出了依法治国的真谛。皮协纯教授的观点首先阐释了依法治国的重点、难点和核心是依法行政；其次说明行政执法其实就是法律的实施、需要科学合理、坚强有力的依法行政，如果不能依法行政则无法实现良法善治、良法将成为摆设，依法治国就难以落实；最后表明行政权力强调集中、效率，具有扩张和滥用的倾向，容易人治而非法治。两位学者的观点告诉我们，依法治国与行政执法的关系。行政执法就是法律实施，法律实施主要依靠行政机关，而行政权力容易侵害公民权利，因此要实现良法善治就需要在行政执法中实现依法行政，通过依法行政来保障公民权利，实现依法治国。而要在行政执法中实现依法行政，必须依靠正当的行政执法程序来保障。

（六）基本权利与行政权力的关系

行政执法程序最重要的作用就是处理好行政执法中权利与权力的关系，这也同时是宪法的核心法理。第四届“法理研究行动计划”学术研讨会所提出的《宪法法理清单》将宪法的核心法理表述成二元结构：尊重和保障人权，制约和规范公权，若加入最低限度的基础性价值共识，二元结构的核心法理可进一步简化为“民尊国范”，基于基本权利—国家权力这两大基本内容板块，连同贯穿两者的基本原则板块，对基本法理的凝练可从三个方面通过领域式线索来展开；①在基本原则方面，人民主权、人权保障、民主集中、依法治国等基本原则从不同方面呈现出基本法理，并汇聚成基本原则层面的基本法理体系；②从基本价值原理的角度看，在保障基本权利以及国家权力据此运行的过程中，始终贯穿着民主与自由以及自由与平等的张力，《宪法法理清单》中凝练出三项基础性价值原理：尊严、自由、平等；③对于国家权力方面的基本法理，依据《宪法》的用词可以将其表述成分工负责与监督制约；④各论中的基本法理，就是各类基本权利中所蕴含的法理，包括人人平等、政治参与、人身自由、人格尊严、精神自由、经济自由、社会保障和权利救济等价值原理；⑤行政法的核心法理包括保障公民权利、以公共利益为取向、有效实现行政任务；⑥传统行政法学本质上是一整套关于行政行为方式的释义学，其以行政行为的形式作为体系架构的中心，以合法/违法作为论述重点，包含着两项基本诉求：其一，通过简化行政机关对于行为手段的选择困难，促使其有效、客观、合法地完成法定职责；其二，通过对行为方式的固定化、制度化和型式化，实现对公民的法律保护，对抗可能的行政恣意。行政机关在法定框架内，有选择行政行为形式的裁量权；⑦只有确立并遵守行政程序，才能保障行政行为的内容合法，即“经由程序达致合法性”，行政程序还可以作为多元利益沟通博弈的平台，作为表达不同意见的窗口，在行政机关行使裁量权或需对不同利益加以衡量时，发挥重要的作用，有助于行政主体做出合法、正确的决定，随着中国社会结构的变迁和不同利益日趋分化，在多元民主主义的理念下，行政不仅仅应保障行政相对人的权益，还应该调整利害关系人之间的利益冲突，在设计行政程序时，应保障不同利益的有效表达，使得行政活动成为行政机关、利害关系人、一般公众等具有不同立场者之间达成合意的一种统合性过程；⑧宪法正是判断良法的实定法标准。^[10]

二元结构的宪法核心法理这一学术观点对于探讨行政执法程序具有显著意义。首先，对于行政执法程序法基本原则的构建具有参考价值，行政执法程序法一样需要人民主权、人权保障、民主集中等基本原则。其次，行政执法过程中需要行政执法程序来维护和保障权利主体的尊严、自由和平等，帮助权利主体能够监督和制约权力主体。再次，行政行为方式的固定化、制度化和型式化，其实质就是行政程序的法定化。复次，强调了行政执法程序的重要性和如何具体的构建行政执法程序。最后，把宪法作为判断行政执法程序法是否优良的实定法标准。总而言之，行政执法程序的根本目标是实现行政执法中尊重和保障人权、制约和规范公权。

关于基本权利与行政权力的关系这个问题，李步云、刘士平两位教授采用比较分析的方法介绍了基本权利与行政权力的关系，指出：①从对应关系看，行政权力与职责对应，公民权利与义务对应；②从自由度看，公民权利可以放弃或转让，行政权力不可；③从法律地位看，行政权力伴随着强制，公民权利意味着平等；④从代表的利益看，行政权力代表着公益性，不能代表个人利益。公民权利可以代表国家或集体的利益，也可以代表个人利益；⑤从来源看，行政权力来源于公民权利；⑥从性质看，公民权利是目的，行政权力是手段；⑦两者在利益上的最终目的是一致的，在一定条件下可以转化；⑧行政权力可能保护或侵害公民权利。^[11]

李步云、刘士平两位教授的观点非常地对应本问题的疑问，尤其是对于两者联系与区别的比较分析，使权利和权力的关系有了理论上的结论，也使得我们对于这一问题的答案有了较为全面的了解。简单地说就是，行政权力来源于基本权利，行政权力可以保护也可以侵害基本权利，两者利益一致，可以互相转化。李步云、刘士平两位教授对于基本权利与行政权力的关系的论证非常地规范化、全面化和系统化，在理论对于基本权利与行政权力的关系进行了全面分析和论证，这一基本问题的解决有利于对基本权利的深入研究。尚存的问题在于，这篇论文只是一个最基础问题的研究，要探讨行政执法程序的完善和行政执法实施过程中如何更好地处理这一关系，并依据这一关系对行政执法程序进行完善都需要进行深入研究，而这恰恰是我国宪法研究中一个艰巨的任务。

（七）公民基本权利理论对于行政执法程序理论的意义

改革开放后，我国宪法学基础理论经过40 年的发展，在研究成果数量、研究内容的广度和深度、研究力量的补充与发展等方面都取得了显著成绩，为我国《宪法》的修改与完善奠定了坚实的基础。就公民基本权利的研究来说，这是研究宪法学理论的基础，因为宪法与基本权利的关系或者说两者何者为先、何者为本的问题本就是宪法学研究的一个基本而又关键性的问题，也是一个曾经存在着较大争议的问题，更是诸多国家迄今为止都没有能够在宪法制定和实施中解决的问题。只有对这一问题有了深入了解，才能对宪法学基础理论开展后续学习和研究。在这一问题上，托克维尔、方新军、郑贤君、张翔、李步云和刘士平等学者通过历史分析、比较分析和实证分析等研究方法，分别从权利概念的历史形成、基本权利的构成及在宪法文本中的体现、基本权利的内在规定性与国家立法要求及基本权利与行政权力的关系等角度对公民基本权利进行了分析和论证，解决了权利概念形成的历史、基本权利的宪法构成、基本权利的双重属性以及与行政权力的关系等问题。但也应该看到，上述研究成果在研究内容方面也存在着一些问题，或者说还存在一定的偏颇和值得商榷之处，需要继续深入探索。

行政执法是行政机关对于法律的实施，其执法活动比立法和司法更加直接面对全社会尤其是社会公众，而且行政执法是行政权力最容易独断和扩张的行政行为领域，因此行政执法更容易与公民的权利，特别是公民的基本权利发生利益冲突甚至矛盾。公民权是指公民依法享有的，为或者不为一定行为的自由，或者要求其他主体做出一定行为或不做出一定行为的自由。现代社会是权利社会，公民权利发展为很多权利，可以做多视角的分类，其中最重要的分类是可以分为基本权利和一般权利。公民的权利都受到法律的尊重和保护，但相比之下对公民最重要的基本权利则受到宪法的特别保护，称之为宪法列举的公民权利，而这些最重要的基本权利非常容易在行政执法中被忽视甚至被侵害，需要行政机关在行政执法中予以特别关注和保护。

在全面依法治国和依法行政的背景下，行政执法活动需要在行政执法公权力和公民个人权利之间做出平衡。在这一过程中，行政执法既要维护国家和社会的公共利益，也要尊重和保障公民的权利，尤其是公民的基本权利，当两者出现冲突与矛盾时，行政机关要依法进行合理的协调，而不能粗暴地解决，更不能在其中夹杂行政机关的自身利益。在执法活动中，如果行政执法权力要限制甚至剥夺公民的权利必须符合法定的条件和正当的程序，如果要剥夺公民的基本权利还需要有宪法依据。正当的行政执法程序赋予了权利主体制约、监督甚至对抗权力主体的地位，可以帮助权利主体在权力主体非法或不合理地限制甚至剥夺公民的权利时，赋予公民以抗辩权和抵抗权，为公民受损的合法权利提供救济。同时，赋予了权利主体制约、监督甚至对抗权力主体的地位还可以有效避免行政执法权力主体为了追求效率甚至自身利益而绕开正当程序“走捷径”。